Решение Московского областного суда от 4 октября 2013 г. по делу N 3-93/2013 (ключевые темы: границы населенных пунктов - категории земель - туризм - земли населенных пунктов - перевод земель)

Решение Московского областного суда
от 4 октября 2013 г.

Дело N 3-93/2013

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2013 г. N 4-АПГ13-16 настоящее решение оставлено без изменения

Московский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Найденовой Л.А.,

при секретаре Горохове С.Б., с участием прокурора Быхановой Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Межрегиональной общественной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" о признании недействующим Постановления Правительства Московской области от 19 апреля 2012 года N 533/15 "О включении земельного участка в границы города Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района",

установил:

Постановлением Правительства Московской области от 19 апреля 2012 года N 533/15 "О включении земельного участка в границы г. Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского района" земельный участок (категория земель "земли особо охраняемых территорий и объектов") площадью 64500 кв м. с кадастровым номером 50:16:0601003:23 в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка от 16 марта 2012 года N МО 12/ЗВ-158055, расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, вблизи пос. Зеленый, включен в границы г. Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района (категория земель "земли населенных пунктов"). Одновременно изменен вид разрешенного использования земельного участка - для строительства многоэтажной жилой застройки.

Межрегиональная общественная благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" (сокращенное наименование - МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ") обратилась в Московский областной суд с заявлением об оспаривании указанного Постановления Правительства Московской области от 19 апреля 2012 года N 533/15 (далее - Постановление), просит признать Постановление незаконным и недействующим с момента принятия.

Свои требования заявитель обосновывает тем, что оспариваемое Постановление принято с нарушением действующего законодательства, в частности с нарушением положений Земельного кодекса РФ, положений Федерального закона N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", положений Федерального закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" положений Градостроительного кодекса РФ. Заявитель считает, что Постановление нарушает законные экологические интересы и конституционные права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, на защиту окружающей среды от негативного воздействия, на благоприятную среду обитания, на обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов и соблюдение требований охраны окружающей среды и экологической безопасности при осуществлении градостроительной деятельности, на приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому должны осуществляться земельные отношения.

Заявитель указывает также на то, что Межрегиональная общественная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" относится к общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, и согласно ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вправе обращаться в суд с жалобами, заявлениями, исками по вопросам, касающимся охраны окружающей среды и негативного воздействия на окружающую среду.

В судебном заседании представитель МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ" поддержал заявленные требования.

Представитель Правительства Московской области Рубан Е.Н. возражала против удовлетворения заявленных требований, ссылалась на то, что оспариваемое постановление Правительства Московской области соответствует федеральному законодательству и законодательству Московской области, регулирующему данные правоотношения.

Представитель собственника земельного участка с кадастровым номером 50:16:0601003:23 ООО "Старбург" в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, в предыдущем судебном заседании возражал против удовлетворения заявления.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Быхановой Е.В., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, суд, соглашаясь с заключением прокурора, считает, что требования заявителя обоснованны и подлежат удовлетворению.

При этом суд исходит из следующего.

Судом установлено, что земельный участок площадью 64500 кв м. с кадастровым номером 50:16:0601003:23 в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка от 16 марта 2012 года N МО-12/ЗВ-158055, расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, вблизи п. Зеленый принадлежит ООО "Старбург". Право собственности ООО "Старбург" на указанный земельный участок подтверждается Свидетельством о государственной регистрации права от 26 апреля 2007 года N 50-HБ N 251408, запись регистрации N 50-50-16/014/2007-442. Документы-основания: договор купли-продажи земельного участка N 1-2007 от 17 января 2007 года. Земельный участок относился к категории земель: земли особо охраняемых территорий и объектов, разрешенное использование: для строительства санатория-профилактория (л.д. 39).

Постановлением Правительства Московской области от 19 апреля 2012 года N 533/15 "О включении земельного участка в границы г. Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района" - с учетом заявления ООО "Старбург" от 16 марта 2012 года N 5, от 10 апреля 2012 года N 10 и заключения главы городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района от 22 марта 2012 года N 4-319-2012исх., заключения Комитета по физической культуре, спорту, туризму и работе с молодежью Московской области от 03 апреля 2012 года N СП. 01.540/6 - земельный участок (категория земель "земли особо охраняемых территорий и объектов") площадью 64500 кв м. с кадастровым номером 50:16:0601003:23 в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка от 16 марта 2012 года N МО-12/ЗВ-158055, расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, вблизи п. Зеленый, - включен в границы г. Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района (категория земель "земли населенных пунктов"). Изменен вид разрешенного использования указанного земельного участка: с: "для строительства санатория-профилактория" на: "для строительства многоэтажной жилой застройки" (л.д. 10).

Постановление Правительства Московской области от 19 апреля 2012 года N 533/15 "О включении земельного участка в границы г. Старая Купавна Ногинского муниципального района опубликовано в "Информационном вестнике Правительства МО" N 8, 15 августа 2012 года.

Публикация оспариваемого постановления произведена в соответствии со ст. 33 Закона Московской области от 02 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области".

В силу пунктов "в", "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, особо охраняемые природные территории, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При этом - в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации - законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 2 Земельного кодекса Российской Федерации в части 1 устанавливает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Статья также устанавливает, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации должны соответствовать настоящему Кодексу. Нормы частей 1 - 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливают, что акты, регулирующие земельные отношения, могут также издавать Президент Российской Федерации, в пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений установлены статьей 10 Земельного кодекса Российской Федерации, при этом в перечень полномочий включены, в том числе, полномочия, которые не отнесены Земельным кодексом к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 4 части 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вопросы отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, перевод их из одной категории в другую регулируются статьей 5 Закона Московской области N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области".

В силу п. 9 Закона Московской области N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" принятие решений об отнесении земель к категориям, переводе их из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области, относится к полномочиям Правительства Московской области, а часть 1 статьи 33 того же Закона устанавливает, что эти решения принимаются в форме постановлений.

С учетом указанных выше норм федерального и областного законодательства суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом государственной власти субъекта Федерации - Правительством Московской области в пределах установленных законом соответствующих полномочий и в установленной законом форме.

В судебном заседании заявитель не оспаривал полномочия Правительства Московской области по принятию оспариваемого правового акта.

В силу положений статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменений границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов регламентирован нормами Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 191-ФЗ).

Согласно положениям пункта 1 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 31 декабря 2012 года, до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, расположенных на территории Московской области, но не позднее 31 декабря 2014 года, включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении вида разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.

В силу пункта 3 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований настоящего Федерального закона.

Пунктом 19 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ установлен перечень оснований, при наличии которых исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан отказать в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта, а пунктом 20 той же статьи - перечень оснований, при наличии которых исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может отказать в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта.

В том числе, подпунктом 1 пункта 19 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ установлено, что в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта должно быть отказано в случае, если федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую", иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ, далее - Федеральный закон N 172-ФЗ).

Согласно положениям ст. 8 Федерального закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Генеральный план городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района, схема территориального планирования Ногинского муниципального района до настоящего времени не утверждены (письмо Главархитектуры Московской области от 11 апреля 2012 N 4/539), следовательно, включение земельного участка в границы городского поселения Старая Купавна должно производиться в соответствии с установленными Федеральным законом N 191-ФЗ правилами.

Из текста оспариваемого Постановления Правительства Московской области N 533/15 усматривается, что при включении земельного участка в границы г. Старая Купавна изменены как категория земли: с "земли особо охраняемых территорий и объектов" на: "земли населенных пунктов", так и вид разрешенного использования: с "для строительства санатория-профилактория" на "для строительства многоэтажной жилой застройки".

Статья 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий относит земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию регламентированы Федеральным законом N 172-ФЗ.

В силу п. 1 ст. 10 указанного Закона перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Аналогичные положения содержит статья 14 Закона Московской области от 23 июля 2003 года N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Согласно указанной норме особо охраняемая природная территория может быть упразднена в случае необратимого разрушения природных комплексов и (или) объектов, в целях охраны которых она организована. Упразднение особо охраняемой природной территории по другим основаниям не допускается. Решение об упразднении особо охраняемой природной территории областного значения принимается Правительством Московской области на основании материалов комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории областного значения, которые подлежат государственной экологической экспертизе.

Как видно из представленных материалов и объяснений представителя Правительства Московской области при принятии оспариваемого Постановления Правительства МО N 533/15, которым изменены категория и вид разрешенного использования земельного участка, включаемого в границы г. Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района, комплексное экологическое обследование земельного участка категории "земли особо охраняемых территорий и объектов" и каких-либо экспертиз не проводилось.

Отсутствие положительного экспертного заключения, основанного на материалах комплексного обследования земельного участка категории "земли особо охраняемых территорий и объектов", не позволяло осуществить его перевод в другую категорию.

При тех обстоятельствах, что принадлежащий ООО "Старбург" земельный участок относится к категории "земли особо охраняемых территорий и объектов" и федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка данной категории, в удовлетворении заявлений ООО "Старбург" от 16 марта 2012 года N 5 и от 10 апреля 2012 года N 10 - в силу подпункта 1 пункта 19 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ - Правительством Московской области должно было отказать.

Суд считает несостоятельными доводы представителя Правительства Московской области о том, что в данном случае для перевода земельного участка из категории "земли особо охраняемых территорий и объектов" с разрешенным использованием "для строительства санатория-профилактория" в категорию "земли населенных пунктов" с разрешенным использованием "для строительства многоэтажной жилой застройки" было достаточно заключения Комитета по физической культуре, спорту, туризму и работе с молодежью Московской области.

Суду представлено указанное заключение Комитета от 03 апреля 2012 года N СП. 01.540/6, согласно которому земельный участок для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности не используется, а потому, принимая во внимание заключение администрации муниципального образования город Старая Купавна Ногинского муниципального района от 22 марта 2012 года "О возможности и целесообразности включения земельного участка_в границы населенного пункта" и на размещение на нем многоэтажной жилой застройки, Комитет полагает, что земельный участок утратил свое особое рекреационное значение (л.д. 32).

Согласно п. 1 Положения о Комитете по физической культуре, спорту, туризму и работе с молодежью Московской области, утв. Постановлением Правительства Московской области от 14 января 2009 года N 22/53 (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Московской области от 24 апреля 2012 года N 555/16 "О формировании Министерства физической культуры, спорта, туризма и работы с молодежью Московской области"), Комитет являлся центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, проводящим государственную политику и осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевое управление и координацию по вопросам в области физической культуры, спорта, туризма и работы с молодежью, а также функциональное регулирование в указанных областях. К полномочиям комитета пунктом 11.334 Положения отнесена подготовка - в пределах своей компетенции и в случаях, установленных законодательством, - заключения об утрате особого рекреационного значения земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель для использования их в организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий граждан.

Из заключения Комитета следует, что земельный участок не используется по целевому назначению, однако нет данных о том, что необратимо разрушен рекреационный природный комплекс особо охраняемой территории, в целях охраны которого эта территория была организована.

Суд считает, что указанное заключение Комитета по физической культуре, спорту, туризму и работе с молодежью Московской области об утрате земельным участком особого рекреационного значения не могло заменить требуемое федеральными законами проведение соответствующей экспертизы.

В силу ст. 1 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза есть установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Согласно статье 12 Федерального закона N 174-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются, в том числе, проекты нормативно-технических документов в области охраны окружающей среды.

Суд полагает, что в данном случае постановление Правительства Московской области N 533/15 относится к нормативно-техническим документам в области охраны окружающей среды, поскольку изменение категории особо охраняемой территории и вида имевшегося разрешенного использования на: под многоэтажную жилую застройку, включение этой территории в границы населенного пункта меняет статус территории и уровень ее охраны, т.е. оспариваемое постановление содержит нормы технического и правового характера и, таким образом, является объектом экологической экспертизы.

То обстоятельство, что до утверждения проект оспариваемого Постановления Правительства МО N 533/15 прошел согласования с заинтересованными органами государственной власти, не исключает необходимость соблюдения требований федерального законодательства о порядке перевода земельного участка категории "особо охраняемых территорий и объектов" в другую категорию.

Нельзя согласиться и с доводами представителя Правительства Московской области о том, что в силу части 4 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ недопустимо при подаче заявления о включении земельного участка в границы населенного пункта требовать предоставления документов, кроме тех, которые предусмотрены настоящей частью. Данная норма содержит требования к перечню документов, прилагаемых к соответствующему заявлению о включении земельного участка в границы населенного пункта, но не исключает необходимость соблюдения иных требований федерального законодательства при решении компетентным органом вопроса о включении земельного участка в границы населенных пунктов, изменения категории земель и вида разрешенного использования земель.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что порядок перевода земельного участка из одной категории в другую в данном случае не соответствует действующему федеральному законодательству и законодательству Московской области, регулирующему данные правоотношения.

В силу положений статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Требования Межрегиональной общественной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" удовлетворить.

Признать недействующим со дня его принятия Постановление Правительства Московской области от 19 апреля 2012 года N 533/15 "О включении земельного участка в границы города Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского муниципального района".

На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление прокурора в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме с подачей апелляционной жалобы, апелляционного представления через Московский областной суд.

Судья

Л.А. Найденова