Решение Московского областного суда от 15 июля 2014 г. по делу N 3-68/2014 (ключевые темы: ставки арендной платы - кадастровая стоимость - государственное имущество - разрешенное использование - корректирующий коэффициент)

Решение Московского областного суда
от 15 июля 2014 г.

Дело N 3-68/2014

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 ноября 2014 г. N 4-АПГ14-17 настоящее решение оставлено без изменения

Московский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Найденовой Л.А.,

при секретаре Горохове С.Б.,

с участием прокурора Козловой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-68/14 по заявлению Межрегионального общественного фонда содействия социальной поддержке и защите прав вынужденных переселенцев, беженцев "Статус" о признании частично недействующим Закона Московской области от 07 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области",

установил:

Межрегиональный общественный фонд содействия социальной поддержке и защите прав вынужденных переселенцев, беженцев "Статус" (далее - МО Фонд "Статус") обратился в Московский областной суд с заявлением о признании частично недействующим Закона Московской области от 07 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" (в действующей редакции) (далее - Закон МО N 23/96-ОЗ).

Заявитель просил признать недействующим со дня принятия п. 3 ч. 1 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ в части формулы расчета арендной платы.

В обоснование требований заявитель ссылался на то, что Закон МО N 23/96-ОЗ в оспариваемой части противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно:

- постановлению Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", установившему в том числе принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.

Заявитель указывает, что установление оспариваемым законом размера арендной платы не поставлено в зависимость от кадастровой стоимости земельного участка, чем нарушен федеральный принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы.

По утверждению представителя заявителя нарушение прав заявителя, являющегося в соответствии с заключенными договорами пользователем земельными участками и плательщиком платы за землю в форме арендной платы, состоит в том, что неправомерное нормативное установление размера арендной платы за землю существенным образом затрагивает его конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, создает угрозу нарушения прав пользователя земельным участком в части требования незаконных арендных платежей.

В процессе рассмотрения заявления представитель МО Фонд "Статус" дополнил основания признания недействующим оспариваемого закона. Он указал, что определенная в соответствии с нормативными актами кадастровая стоимость уже учитывает факторы, влияющие на стоимость земельных участков в составе земель населенных пунктов и после ее утверждения в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти должна применяться в целях, указанных в законе.

Способ определения арендной платы на основании кадастровой стоимости, установленный Постановлением Правительства РФ N 582, по утверждению представителя заявителя, относится к каждому из перечисленных в формуле расчета арендной платы элементов (множителю), однако в оспариваемом Законе ни один из элементов оспариваемой формулы не зависит от кадастровой стоимости участка, а такие элементы формулы как коэффициенты Пкд (корректирующий коэффициент) и Км (коэффициент, учитывающий местоположение земельного участка на территории муниципального образования) устанавливаются представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, что противоречит, по мнению представителя заявителя, п. 2 ст. 66 Земельного Кодекса РФ и положениям Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не относящих к вопросам местного значения установление арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ или государственная собственность на которые не разграничена.

Представитель заявителя также полагает, что отсутствие в Законе МО N 23/96-ОЗ критериев для установления коэффициента Пкд является коррупциогенным фактором в смысле требований Закона N 273-ФЗ и соответствующей методики.

В судебном заседании 25 июня 2014 года представитель заявителя дополнил заявленные требования, просил признать недействующим с даты вступления в силу Постановления Правительства РФ N 582 - 04 августа 2009 года п. 3 части 1 статьи 14, с момента принятия редакции оспариваемых положений Закона МО N 23/96-ОЗ - абзац 3 части 4, абзацы 1 - 6 части 5, часть 6, абзац 2 части 7 статьи 14 Закона.

В обоснование требований указывал, что оспариваемые нормы содержат коррупциогенные факторы, не соответствуют федеральному принципу предельно допустимой простоты расчета арендной платы.

В судебном заседании действующий по доверенности представитель МО Фонд "Статус" Карпов В.В. поддержал заявленные требования.

Представители заинтересованных лиц: Московской областной Думы, Губернатора Московской области, Министерства имущественных отношений Московской области с заявленными требованиями не согласились, ссылались на то, что Закон МО N 23/96-ОЗ принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области; в оспариваемой части не противоречит какому-либо федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Козловой О.А., полагавшей отказать в удовлетворении требований, суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется.

При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктами "в", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В силу абз.2 части 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации должны соответствовать настоящему Кодексу.

Одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ).

Согласно части 1 и части 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли является платным. Формами платы за пользование землей являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации (ч. 4 ст. 22 Земельного кодекса РФ).

В силу пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582:

- принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования;

- принцип предсказуемости расчета арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;

- принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости;

- принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в два раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков;

- принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога;

- принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые и предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

В Московской области установление порядка определения арендной платы при аренде земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, определяется положениями ст. 14 Закона Московской области от 07 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" (с последующими дополнениями и изменениями) (Закон МО N 23/96-ОЗ).

Указанный закон Московской области N 23/96-ОЗ принят решением Московской областной Думы от 29 мая 1996 года N 9/92, подписан Губернатором Московской области 07 июня 1996 года, официально опубликован в "Вестнике Московской областной Думы" N 8, август 1996 года.

Компетенция принявшего Закон МО N 23/96-ОЗ органа, порядок принятия данного закона и порядок его опубликования заявителем не оспариваются.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 14 указанного Закона порядок определения арендной платы при аренде земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в указанных в Законе случаях определяется по формуле: Апл = Аб х Кд х Пкд х Км х S, где Аб - базовый размер арендной платы; Кд - коэффициент, учитывающий вид разрешенного использования земельного участка; Пкд - корректирующий коэффициент; Км - коэффициент, учитывающий местоположение земельного участка на территории муниципального образования; S - площадь арендуемого земельного участка.

Согласно части 2 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ базовый размер арендной платы (Аб), применяемый для определения арендной платы в соответствующем финансовом году, устанавливается законом Московской области.

Согласно части 3 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ значения коэффициента, учитывающего вид разрешенного использования земельного участка (Кд), устанавливается в соответствии с приложением к настоящему Закону.

Согласно части 3.1 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ на период строительства (реконструкции) устанавливается Кд, равный 1,5, за исключением жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства, комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Указанное значение коэффициента устанавливается на три года с даты подписания договора аренды земельного участка, а в случае, если стороны установили, что условия заключенного ими договора применяются к отношениям, возникшим до заключения договора, - с даты возникновения арендных отношений. В случае изменения вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий строительство (реконструкцию), Кд, равный 1,5, применяется с даты принятия соответствующего правового акта, но не более чем на три года. Кд, равный 1,5, на период строительства (реконструкции) применяется однократно вне зависимости от изменения вида разрешенного использования земельного участка. По истечении срока, установленного настоящей частью, вне зависимости от ввода объекта в эксплуатацию применяется Кд в соответствии с Приложением к настоящему Закону.

В случае, если в соответствии с Приложением значение коэффициента, учитывающего вид разрешенного использования земельного участка (Кд), установлено в размере менее 1,5, то Кд, равный 1,5, на период строительства (реконструкции) не применяется.

Согласно части 4 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ корректирующие коэффициенты (Пкд) применяются только к коэффициентам, учитывающим вид разрешенного использования земельного участка, установленным приложением к настоящему Закону и частью 3.1 настоящей статьи. В случаях, когда Кд = 1, 1,1 корректирующий коэффициент равен 1. Пкд устанавливается в пределах от 1 до 3.

Согласно части 5 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ коэффициент, учитывающий местоположение земельного участка на территории муниципального образования (Км) - коэффициент, учитывающий:

1) близость к административным центрам поселений, к объектам производственной деятельности и объектам транспортной инфраструктуры, к коммунальным, инженерным, электрическим и другим линиям и сетям;

2) историческую и ландшафтную ценность территории;

3) состояние окружающей среды;

4)инженерно-геологические условия;

5) рекреационную ценность территории.

Км устанавливается в пределах от 1 до 10.

Для земельных участков, расположенных по результатам кадастровой оценки земель в границах одной оценочной зоны, Км устанавливаются либо равными, либо близкими по значению, но не превышающими установленное значение в 1, 2 раза.

На землях, относящихся к землям населенных пунктов, Км определяется по границам оценочных зон, образованных в процессе государственной кадастровой оценки земель.

Согласно части 6 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ коэффициенты Пкд и Км устанавливаются представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, обладающего правом предоставления земельных участков.

Согласно части 7 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ Пкд и Км не могут носить индивидуального характера и пересматриваться чаще одного раза в год.

В данном случае расчет арендной платы арендуемых МО Фонд "Статус" земельных участков осуществляется по формуле, указанной в п. 3 ч. 1 ст. 14 Закона МО N 23/96-ОЗ.

Оспаривая правомерность расчета арендной платы в указанных в Законе случаях по установленной ст. 14 Закона МО N 23/96-ОЗ формуле Апл = Аб х Кд х Пкд х Км х S, заявитель - как указано выше - ссылался на нарушение установленного Постановлением Правительства РФ N 582 принципа предельно допустимой простоты расчета арендной платы. Указанный принцип, по мнению представителя заявителя, может быть реализован только в случае расчета арендной платы на основании кадастровой стоимости арендуемого земельного участка, любой иной способ расчета, по его утверждению, - нелегитимен. Представитель заявителя также утверждает, что оспариваемая норма Закона содержит коррупциогенные факторы, так как не определяет точные критерии указанных в ней оценочных категорий близости, ценности территории, состояния среды, а также устанавливает необоснованную широту дискреционных полномочий и выборочное изменение объема прав.

Доводы заявителя нельзя признать состоятельными.

Из приведенных выше положений норм федерального законодательства следует, что порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 65 Земельного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ").

Таким образом, устанавливая порядок определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в собственности Московской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе определения арендной платы в оговоренных в Законе МО случаях по приведенной в п. 3 части 1 ст. 14 Закона формуле, законодатель Московской области действовал в пределах своей компетенции.

В соответствии с установленной ст. 14 Закона МО N 23/96-ОЗ формулой предусмотрен единый порядок определения арендной платы за аренду земельных участков, относящихся к одной категории земель и виду разрешенного использования, предоставленных по одним и тем же основаниям.

Способ определения арендной платы на основании установленной Законом формулы не противоречит положениям постановления Правительства РФ N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

Ссылку представителя заявителя на то, что расчет арендной платы по установленной в ст. 14 Закона МО N 23/96-ОЗ формуле, а не на основании кадастровой стоимости арендуемого земельного участка нарушает принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы суд полагает несостоятельной.

Принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, установленный Постановлением Правительства РФ N 582 предусматривает лишь возможность, но не обязанность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.

Поскольку на федеральном уровне не установлена единая методика расчета арендной платы законодатель Московской области, действуя в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий, был вправе установить способ определения арендной платы, в том числе по формуле, указанной в статье 14 Закона МО N 23/96-ОЗ. В основу указанной формулы определения арендной платы положены объективные факторы, характеризующие земельные участки: категория земель, вид разрешенного использования, местоположение.

В законе МО N 23/96-ОЗ предусмотрена защита от возникновения коррупциогенных факторов при расчете арендной платы по установленной в ст. 14 Закона формуле.

Так, базовый размер арендной платы Аб устанавливается законом Московской области; учитывающий вид разрешенного использования коэффициент Кд установлен в самом Законе МО N 23/96-ОЗ (приложение к Закону); коэффициенты Км (коэффициент, учитывающий местоположение земельного участка на территории муниципального образования) и Пкд (корректирующий коэффициент, применяемый только к Кд) устанавливаются актами представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования, обладающего правом предоставления земельных участков. При этом коэффициенты Пкд и Км не могут носить индивидуального характера и пересматриваться чаще одного раза в год.

Содержание оспариваемой заявителем формулы не является сложной, обеспечивает прозрачность способа определения арендной платы, ее предсказуемость, экономическое обоснование, исключает возможность необоснованного установления предпочтений.

Довод представителя заявителя о том, что Пкд не определяет, что он корректирует, какие условия учитывает, по мнению суда, противоречит тексту ч. 4 ст. 14 Закона. Суд обращает внимание на то, что представитель заявителя в обоснование приведенного довода ссылается лишь на п. 3 ч. 1 и абзац третий части 4 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ и не учитывает положения той же статьи, относящиеся к данному коэффициенту и регламентирующие порядок его применения. Критерии определения конкретных значений Пкд устанавливаются в нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Суд не может согласиться с доводами представителя заявителя о том, что делегирование частью 6 ст. 14 Закона органам местного самоуправления полномочий по установлению значений Км и Пкд противоречит федеральному законодательству, в частности положениям статей 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 05 июля 2005 N 289-О, согласно которой прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти реализовать предоставленные полномочия.

Оспариваемый порядок определения арендной платы установлен Законом МО N 23/96-ОЗ по приведенной в законе формуле, т.е. в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством.

Этим же законом Московской области установлено, что значения включенных в формулу коэффициентов Км и Пкд устанавливаются представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, обладающего правом предоставления земельных участков. Копии нормативных правовых актов, устанавливающих значения Пкд и Км, направляются органами местного самоуправления в Правительство Московской области в течение одного месяца со дня принятия (ч. 6 ст. 14 Закона МО N 23/96-ОЗ).

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В силу ч. 2 ст. 19 того же Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, доводы представителя заявителя о нелегитимности положений ч. 6 и абзаца второго части 7 статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ являются несостоятельными.

Оспариваемые положения статьи 14 Закона МО N 23/96-ОЗ полностью соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оснований для признания их недействующими не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Требования Межрегионального общественного фонда содействия социальной поддержке и защите прав вынужденных переселенцев, беженцев "Статус" о признании частично недействующим закона Московской области от 07 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья

Л.А. Найденова