Решение Московского областного суда от 25 ноября 2014 г. по делу N 3-103/2014 (ключевые темы: охранная зона - особо охраняемые природные территории - биосферные заповедники - договор купли-продажи земельного участка - водный объект)

Решение Московского областного суда
от 25 ноября 2014 г.

Дело N 3-103/2014

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 марта 2015 г. N 4-АПГ15-3 настоящее решение оставлено без изменения

Московский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Найденовой Л.А.,

при секретаре Горохове С.Б.,

с участием прокурора Козловой О.А.

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-103/14 по заявлению Забавина И.В. о признании частично недействующим решения Исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 21 июня 1984 года N 829 "Об организации охранной зоны Приокско-Террасного государственного заповедника",

установил:

Забавин И.В. обратился в Московский областной суд с заявлением о признании частично недействующим раздела 3 Положения об охранной зоне Приокско-Террасного государственного заповедника, утвержденного Решением Исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 21 июня 1984 года N 829 "Об организации охранной зоны Приокско-Террасного государственного заповедника". Окончательно уточнив заявленные требования, Забавин И.В. просил признать недействующим оспариваемый нормативно-правовой акт в той части указанного раздела 3, которая запрещает изыскания и строительство дачных поселков на территории охранной зоны (л.д. 76).

В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на то, что указанный нормативный правовой акт был принят в соответствии со ст. 40 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, которые в настоящее время утратили силу. В оспариваемой части Положение об охранной зоне Приокско-Террасного заповедника противоречит, по мнению заявителя, ныне действующему законодательству, в частности, положениям ч. 4 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой в границах особо охраняемых зон запрещена лишь та деятельность, которая оказывает негативное воздействие на природные комплексы. Кроме того, указывал заявитель, оспариваемый нормативный правовой акт не был опубликован.

Заявитель также указывал, что Положение в оспариваемой части нарушает его конституционное право на частную собственность на землю. При этом пояснил, что приобрел по договору купли-продажи земельный участок под дачное строительство, расположенный в охранной зоне заповедника, однако решениями Серпуховского городского суда признано недействительным постановление главы Серпуховского муниципального района об изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного вблизи деревни Лужки поселения Данковское в охранной зоне заповедника, на использование для дачного строительства, признано незаконным решение о разделе земельного участка на 21 самостоятельный объект, признаны недействительными договоры купли-продажи земельных участков, в том числе договор купли-продажи земельного участка и переход права собственности к Забавину И.В.

В судебном заседании Забавин И.В. и его представитель поддержали заявленные требования.

Представители заинтересованных лиц: Правительства Московской области, Министерства экологии и природопользования Московской области, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ФГБУ "Приокско-Террасный государственный природный биосферный заповедник" - возражали против удовлетворения заявленных требований, считали их необоснованными, ссылались на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном порядке компетентным органом, соответствовал требованиям действующего на время принятия законодательства, публикация на время его принятия не требовалась, оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат действующему в настоящее время законодательству.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении требований отказать, суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения заявления Забавина И.В. не имеется.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что Приокско-Террасный государственный природный заповедник как часть Московского заповедника, включающего пять участков, был организован в соответствии с постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 19 июня 1945 года N 375.

В связи с реорганизацией Московского заповедника постановлением Совета Министров РСФСР от 03 апреля 1948 года N 356 образован как самостоятельный Приокско-Террасный государственный заповедник.

Решением исполнительного комитета Серпуховского районного Совета народных депутатов от 04 ноября 1975 года N 576 установлены границы заповедника.

В 1979 году заповедник получил статус биосферного и сертификат ЮНЕСКО о включении Приокско-Террасного заповедника во всемирную сеть биосферных заповедников.

Исполнительным комитетом Московского областного Совета народных депутатов 21 июня 1984 года принято Решение N 829 "Об организации охранной зоны Приокско-Террасного заповедника" (л.д. 79).

Пунктом 1 указанного решения в целях уменьшения воздействия интенсивной хозяйственной деятельности в сопредельных с Приокско-Террасным заповедником угодьях установлена двухкилометровая охранная зона согласно приложению N 1.

Пунктом 2 указанного решения утверждено Положение об охранной зоне Приокско-Террасного государственного заповедника (далее - Положение об охранной зоне) согласно приложению N 2.

Согласно разделу 2 Положения на охранную зону возлагается выполнение следующих основных задач:

2.1 Улучшение условий обитания редких животных заповедника за счет создания дополнительных участков обитания для видов, охрана которых только на территории заповедника не может быть обеспечена должным образом;

2.2 Улучшение условий произрастания и сохранения ценных древесных пород, а также кустарниковых и травянистых видов растений, свойственных данному региону, но отсутствующих или слабо представленных в пределах заповедника и требующих особой охраны;

2.3 Проведение биотехнических мероприятий с целью отвлечения с территории заповедника животных, плотность населения которых превышает допустимый уровень, регулирования их распределения и численности в заповеднике путем отлова или отстрела в охранной зоне.

Режим охранной зоны установлен разделом 3 Положения. Согласно установленному режиму на территории охранной зоны запрещается в том числе изыскания и строительство промышленных и агропромышленных предприятий, трубопроводов и других коммуникаций, коллективных садов, дачных поселков, турбаз, домов отдыха, санаториев и других мест массового отдыха населения, выемка грунта, распашка лугов и целины.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 2055-р Приокско-Террасный государственный природный биосферный заповедник включен в Перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Министерства природы России.

Суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетентности, при этом исходит из следующего.

Порядок создания охранных зон государственных заповедников в период принятия оспариваемого нормативного правового акта был установлен Положением о государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 05 июня 1962 года N 769.

В соответствии с п. 17 указанного Положения о государственных заповедниках охранная зона вокруг государственных заповедников или на примыкающих к ним отдельных участках может быть выделена по решениям Советов Министров автономных республик, крайисполкомов и облисполкомов.

Таким образом, решение от 21 июня 1984 года N 829 "Об организации охранной зоны Приокско-Террасного заповедника" принято исполнительным комитетом Московского областного Совета народных депутатов в пределах его полномочий.

Из представленных архивных материалов усматривается, что решение принято в установленном для принятия таких актов порядке после прохождения всех необходимых согласований, разослано всем заинтересованным организациям и учреждениям (л.д. 84 - 102).

Официальное опубликование нормативных правовых актов для всеобщего сведения на время принятия оспариваемого акта не требовалось. Установленное ст. 15 Конституции Российской Федерации положение о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, в данном случае не может применяться, поскольку закон обратной силы не имеет.

Решение исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 21 июня 1984 года N 829 в оспариваемой части соответствовало требованиям законодательства, действующего на время принятия решения.

Так, статья 40 "Земли заповедников" Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 13 декабря 1966 года N 3401-VII (утратили силу в связи с изданием Постановления Верховного Совета СССР от 28 февраля 1990 года N 1252-1), устанавливала, что всякая деятельность, нарушающая природные комплексы заповедников или угрожающая сохранению природных объектов, имеющих особую научную или культурную ценность, запрещается как на территории заповедников, так и в пределах устанавливаемых вокруг заповедников охранных зон.

В силу статьи 108 Земельного кодекса РСФСР от 01 июля 1970 года на территории заповедников и в пределах устанавливаемых вокруг заповедников охранных зон запрещалась всякая деятельность, нарушающая природные комплексы заповедников или угрожающая сохранению природных объектов, имеющих особую научную или культурную ценность.

В соответствии с п. 17 Положения "О государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР" (утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 05 июня 1962 года N 769), вокруг государственных заповедников или на примыкающих к ним отдельных участках в случае необходимости по решениям Советов Министров автономных республик, крайисполкомов и облисполкомов может быть выделена охранная зона. В охранной зоне может быть введено запрещение или ограничение охоты, рыбной ловли, лесопользования и других форм эксплуатации природных ресурсов.

Согласно п. 14 Типового положения о государственных заповедниках (утверждено постановлением Государственного планового комитета СССР, Государственного планового комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 года N 77/106) размер и режим охранной зоны должны обеспечивать защиту природных комплексов государственных заповедников от неблагоприятных воздействий окружающих территорий. В пределах охранных зон государственных заповедников могут быть запрещены или ограничены охота, рыбная ловля, рубки леса, отстрел или отлов животных, устройство мест для массового отдыха населения, прокладка дорог, трубопроводов и других коммуникаций, строительство новых предприятий и хозяйственных объектов, а также другие виды хозяйственной деятельности, которые могут оказать отрицательное воздействие на охраняемые в государственных заповедниках природные объекты. Вопрос об образовании охранной зоны, ее размерах и режиме решается одновременно с образованием государственного заповедника или в случае возникновения необходимости.

Действовавшие с 1990 года Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 года, утратили силу в связи с принятием Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 N 136-ФЗ) в статье 32 также предусматривали, что для обеспечения режима заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников (за исключением охотничьих), памятников природы учреждаются охранные зоны с запрещением на землях этих зон деятельности, вредно влияющей на обеспечение соблюдения их режима.

Земельный кодекс РСФСР 1991 года в ст. 90 устанавливал, что для обеспечения режима заповедников, природных (национальных) парков, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут устанавливаться охранные зоны с запрещением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Суд, исследовав доводы участвующих в деле лиц, приходит к выводу, что решение Мособлисполкома от 21 июня 1984 года N 829 в оспариваемой части не противоречит действующему в настоящее время законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Согласно п. 6 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой определены основные принципы земельного законодательства, одним из основных принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

Земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, отнесены статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий (ч. 1). Согласно ч. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради охранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 4 ст. 95 Земельного кодекса РФ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

В преамбуле Федерального закона N 33-ФЗ установлено, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Согласно части 10 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Аналогичное положение о создании охранных зон содержит статья 52 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой: в целях защиты особо охраняемых территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются охранные зоны

Созданные ранее особо охраняемые природные территории и их охранные зоны сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

В связи с указанным нельзя признать состоятельными доводы заявителя о том, что в данном случае для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим имеет значение то обстоятельство, что утратили силу Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, в соответствии с которыми был принят оспариваемый нормативный правовой акт.

Анализ действовавшего на время принятия оспариваемого нормативного акта и действующего в настоящее время законодательства позволяет сделать вывод о том, что для обеспечения режима заповедников законодательство предусматривало создание охранных зон с запрещением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. В каждом случае правовой режим охранной зоны устанавливается с учетом особенностей конкретной особо охраняемой природной территории Положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Приокско-Террасный государственный природный заповедник на время принятия оспариваемого нормативного правового акта имел статус биосферного заповедника, включенного в международную систему биосферных резерватов, т.е. на международном уровне уже была признана уникальность его природного комплекса и значимость для науки.

Согласно пункту 2 раздела 1 Положения об охранной зоне Приокско-Террасного заповедника охранная зона представляет собой угодья, непосредственно прилегающие к территории заповедника и являющиеся его продолжением.

Правовой режим охранной зоны, создаваемой для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на природный заповедник, установлен в Положении, принятом решением Мособлисполкома от 21 июня 1984 года N 829, с учетом возложенных на охранную зону задач, указанных в разделе 2 Положения.

В судебном заседании представитель ФГБУ "Приокско-Террасный государственный природный биосферный заповедник" пояснил, что Положение об охранной зоне Приокско-Террасного биосферного заповедника разрабатывалось с привлечением специалистов-биологов ведущих научно-исследовательских институтов СССР. Положение об охранной зоне представляет собою целостную систему мер по сохранению природного комплекса заповедника. Дачная застройка окажет крайне негативное воздействие на природные комплексы заповедника, поскольку резко возрастет антропогенная нагрузка на заповедник, создадутся препятствия свободному перемещению животных, обитающих в заповеднике, что приведет к резкому сокращению их численности и деградации популяции; застройка охранной зоны приведет к уничтожению мест обитания редчайших растений Окской флоры, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

Такие доводы - с учетом специфики Приокско-Террасного заповедника - суд находит заслуживающими внимания, поскольку, как следует из положений законодательства, устанавливающего создание охранных зон заповедников, целью создания таких зон является предотвращение неблагоприятных антропогенных влияний на режим заповедников, в том числе биосферных, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты.

Суд не может согласиться с доводами заявителя о том, что Решение Мособлисполкома от 21 июня 1984 года N 829 в оспариваемой части противоречит положениям ч. 4 ст. 95 Земельного кодекса РФ, согласно которым земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков правового режима.

Охранная зона Приокско-Террасного государственного заповедника установлена в целях уменьшения влияния антропогенных факторов, действующих в сопредельных с заповедником угодьях, на его природный комплекс (пункт 1 раздела 1 Положения об охранной зоне), без изъятия угодий, входящих в охранную зону, у основных землепользователей и охотопользователей (пункт 2 раздела 1 Положения об охранной зоне).

В оспариваемой норме Положения содержится запрет на изыскания и строительство дачных поселков, и не говорится об изъятии земельных участков у их владельцев.

Суд полагает, что оспариваемые нормы раздела 3 Положения об охранной зоне заповедника не противоречат части 4 ст. 95 Земельного Кодекса РФ, согласно которой земельные участки используются с соблюдением установленного для этих участков правового режима.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 21 июня 1984 года N 829 принято компетентным органом в пределах его полномочий, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а потому согласно ч. 1 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявления Забавина И.В. о признании акта недействующим должно быть отказано.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце допущена опечатка. Вместо слов "постановление исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов" следует читать "решение исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов"

Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Требования Забавина И.В. оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление прокурора в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме с подачей жалобы, представления через Московский областной суд.

Судья

Л.А. Найденова