Решение Московского областного суда от 18 февраля 2015 г. по делу N 3-58/2015 (ключевые темы: административные регламенты - наблюдение - технический надзор - муниципальный контроль - осуществление государственного контроля)

Решение Московского областного суда
от 18 февраля 2015 г.

Дело N 3-58/2015

Московский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Найденовой Л.А.,

при секретаре Горохове С.Б.,

с участием прокурора Козловой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-58/15 по заявлению Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признании частично недействующим Распоряжения Главного управления Государственного административно-технического надзора Московской области от 18 апреля 2014 года N 180-р "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению государственного административно-технического надзора за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ на территории Московской области",

установил:

Распоряжением Главного управления государственного административного надзора (далее - Госадмтехнадзор) Московской области от 18 апреля 2014 года N 180-р утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению государственного административно-технического надзора за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ на территории Московской области (далее - Административный регламент).

Указанный Административный регламент 21 апреля 2014 года опубликован на официальном сайте Госадмтехнадзора Московской области, который входит в состав Интернет-портала Правительства Московской области http://gatn.mosreg.ru/.

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее ОАО "РЖД") обратилось в Московский областной суд с заявлением о признании частично недействующим Распоряжения Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области от 18 апреля 2014 года N 180-р "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению государственного административно-технического надзора за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка, благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ на территории Московской области".

Заявитель просил признать недействующим указанный нормативный правовой акт в части, а именно: признать недействующими подпункт 1 пункта 1.6, подпункт 1 пункта 3.1, пункт 3.2 Административного регламента.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не был официально опубликован.

Кроме того, по мнению заявителя, оспариваемые нормы приняты в нарушение положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым не установлена такая форма контроля (надзора) как визуальный осмотр и систематическое наблюдение за состоянием и содержанием объектов, и Положению о Главном Управлении государственного административно-технического надзора Московской области, утвержденному Постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 847/28.

ОАО "РЖД" считает, что оспариваемыми положениями Административного регламента нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Представители заявителя - ОАО "РЖД" в судебном заседании поддержали заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица - Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области просил в удовлетворении заявленных требований отказать.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав прокурора, полагавшего отказать в удовлетворении заявленных требований, суд приходит к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Полномочия Госадмтехнадзора Московской области по принятию Административного регламента, порядок принятия Госадмтехнадзором Московской области Административного регламента заявителем не оспариваются.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не соответствующие федеральным законам, нарушающие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно частям 2, 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судом проверены доводы заявителя о том, то Административный регламент должен быть признан недействующим по той причине, что он не был официально опубликован и потому не может применяться.

В силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются.

Порядок опубликования законов Московской области установлен Законом Московской области N 52/96-ОЗ "О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области", которым предусмотрено, что закон подлежит официальному опубликованию в газете "Ежедневные новости. Подмосковье", а также размещению (опубликованию) на Интернет-портале Правительства Московской области. Днем официального опубликования считается день первой публикации его полного текста в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" или размещение (опубликование) на Интернет-портале Правительства Московской области (ст. 15 указанного Закона).

Распоряжение Госадмтехнадзора Московской области от 18 апреля 2014 года N 180-р "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению государственного административно-технического надзора за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ на территории Московской области" является правовым актом нормативного характера, действует на всей территории Московской области и обязательно для государственных органов Московской области и государственных учреждений Московской области, а также органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 4 Закона Московской области N 185/2005-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Московской области" распоряжения центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, имеющие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" и размещению (опубликованию) на Интернет-портале Правительства Московской области.

Судом установлено, что Административный регламент опубликован 21 апреля 2014 года на Интернет-портале Правительства Московской области.

При таких обстоятельствах доводы заявителя о том, что оспариваемый нормативный правовой акт официально не опубликован, не соответствуют действительности. При этом суд не может согласиться с доводом заявителя о том, что официальной публикацией может считаться только одновременное размещение текста нормативного правового акта как на Интернет-портале Правительства Московской области так и в газете "Ежедневные новости. Подмосковье".

Судом также проверены доводы заявителя о том, что оспариваемые положения Административного регламента противоречат нормам Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 1.2 Административного регламента исполнение государственной функции осуществляется, в том числе, в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ.

Оспариваемый ОАО "РЖД" Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению государственного административно-технического надзора за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка, благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ на территории Московской области - это нормативный правовой акт, регламентирующий сроки и последовательность административных процедур (действий) по исполнению государственной функции, а также порядок взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления Московской области, государственными учреждениями и предприятиями, юридическими и физическими лицами при исполнении государственной функции (пункт 1.1 Административного регламента).

Предметом государственной функции является осуществление контроля за выполнением гражданами, должностными и юридическими лицами установленных федеральным законодательством и законодательством Московской области, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления норм и правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, надлежащему состоянию и содержанию расположенных на ней объектов, в том числе при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ (пункт 1.4 Административного регламента).

Заявителем оспаривается пункт 1.6, входящий в раздел I "Общие положения", подпункт 1 пункта 3.1 и пункт 3.2, входящие в раздел III "Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их исполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме".

Согласно пункту 1.6 Административного регламента государственная функция осуществляется уполномоченными должностными лицами Госадмтехнадзора Московской области и его территориальных структурных подразделений в следующих формах: 1) систематическое наблюдение; 2) проведение плановых и внеплановых проверок.

Заявитель указывает, что Федеральным законом N 294-ФЗ не предусматриваются такие формы контроля (надзора) как систематическое наблюдение за состоянием и содержанием объектов и визуальный осмотр, которые содержатся в Административном регламенте.

Заявитель полагает, что предусмотренная Административным регламентом в качестве одной из форм осуществления государственного административно-технического надзора форма: "систематическое наблюдение за состоянием и содержанием объектов" - есть не что иное как "проверка", эти понятия тождественны, поэтому данное наблюдение должно осуществляться государственным органом в соответствии с требованиями, установленными статьями 9 и 10 Федерального закона N 294-ФЗ, устанавливающими требования к организации и порядку проведения плановой и внеплановой проверки, предусматривающими периодичность проведения проверок, заблаговременное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении проверки и др.

Поскольку при проведении систематического наблюдения (подпункт 1 пункта 1.6, подпункт 1 пункта 3.1, пункта 3.2 Административного регламента), выполнение требований статей 9 и 10 Федерального закона N 294-ФЗ не предусмотрено, то, по мнению заявителя, соответствующие нормы Административного регламента должны быть признаны недействующими.

Суд не может согласиться с указанными доводами заявителя.

Федеральный закон N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - согласно ч. 2 ст. 1 Закона - устанавливает: 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Из приведенных положений Федерального закона N 294-ФЗ следует, что проверки и мероприятия по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, - не являются тождественными понятиями.

В пункте 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ, содержащей основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, государственный контроль (надзор) определяется как деятельность уполномоченных органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми нормативными актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей_, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния и исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Таким образом, Федеральный закон N 294-ФЗ, давая определение понятия государственного контроля, различает методы деятельности уполномоченных органов в процессе осуществления функции по государственному контролю: 1) проверки и 2) систематическое наблюдение.

Оспариваемый Административный регламент в пункте 1.6 также устанавливает, что государственная функция осуществляется уполномоченными должностными лицами Госадмтехнадзора Московской области и его территориальных структурных подразделений в формах систематического наблюдения и проведения плановых и внеплановых проверок.

Согласно оспариваемому заявителем пункту 3.1 Административного регламента государственная функция исполняется путем проведения следующих административных процедур: 1) систематическое наблюдение за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории Московской области, независимо от их принадлежности физическим или юридическим лицам, соответствия их установленным требованиям в сфере обеспечения чистоты, порядка и благоустройства; 2)проведение плановых проверок; 3) проведение внеплановых проверок; 4) оформление результатов проверок и иные процедуры по привлечению правонарушителей к административной ответственности. Блок-схема исполнения государственной функции приведена в приложении N 2 к Административному регламенту.

Согласно пункту 3.2 Административного регламента, который заявитель также просит признать недействующим, систематическое наблюдение за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории Московской области, независимо от их принадлежности физическим или юридическим лицам, соответствия их установленным требованиям в сфере обеспечения чистоты, порядка и благоустройства:

- визуальный осмотр;

- изучение имеющихся в Гоадмтехнадзоре Московской области документов (материалы дел об административных правонарушениях, муниципальные правовые акты Московской области и т.п.).

Визуальный осмотр объектов осуществляется, как правило, без участия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, физических лиц, однако при наличии последних на месте осмотра, они вправе присутствовать при проведении осмотра и составлении соответствующих документов.

Должностные лица Госадмтехнадзора Московской области производят визуальный осмотр объектов, расположенных в местах общественного пользования на территории Московской области, с целью оценки соответствия состояния и содержания объекта требованиям установленных норм и правил. В ходе визуального осмотра фиксируются факты нарушений установленных норм и правил содержания объектов на территории Московской области.

Изучение имеющихся в Госадмтехнадзоре документов.

Должностное лицо Госадмтехнадзора Московской области осуществляет изучение имеющихся документов, необходимых для возбуждения производства по делу об административном правонарушении. Необходимая документация приобщается к материалам дела об административном правонарушении.

В ходе осмотра осуществляется сбор и анализ информации по основным направлениям надзора, обнаруживаются нарушения в текущем содержании объектов, которые могут фиксироваться с помощью средств фото- и видеофиксации.

По результатам наблюдения должностным лицом Госадмтехнадзора Московской области составляется акт осмотра территории (объекта).

В случае если в ходе наблюдения за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории Московской области, должностными лицами Госадмтехнадзора Московской области выявляются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного Законом Московской области N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области", должностное лицо Госадмтехнадзора Московской области в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, привлекает виновное лицо к административной ответственности, а также выдает лицу, ответственному за устранение нарушений, предписание об устранении нарушений в сфере благоустройства.

Из положений указанной нормы следует, что систематическое наблюдение за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории Московской области, которое осуществляется должностными лицами путем визуального осмотра объектов, расположенных в местах общественного пользования, и изучения имеющихся в Госадмтехнадзоре Московской области документов, - являются мероприятиями по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Утверждение заявителя о тождественности понятий "проверка" и "систематическое наблюдение" является, по мнению суда, ошибочным.

С учетом указанного суд приходит к выводу о несостоятельности доводов заявителя о противоречии оспариваемых норм Административного регламента положениям Федерального закона N 294-ФЗ.

Доводы заявителя о том, что оспариваемые нормы Административного регламента противоречат Положению о Главном управлении государственного административно-технического надзора Московской области, утвержденному постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 847/28, не могут быть приняты во внимание, поскольку Административный регламент, в том числе его оспариваемые нормы, принят в соответствии с установленными Положением полномочиями Главного управления.

Суд не может согласиться и с доводами заявителя о том, что Административный регламент в оспариваемой части нарушает защиту прав и гарантий ОАО "РЖД", предусмотренных Федеральным законом N 294-ФЗ, поскольку позволяет должностным лицам произвольно проводить ежедневные проверки одного и того же юридического лица, результатом которых, как правило, является возбуждение дел об административных правонарушениях и привлечение ОАО "РЖД" к административной ответственности.

Действительно, в ходе визуального осмотра расположенных в местах общественного пользования объектов может быть выявлено несоответствие состояния и содержания этих объектов требованиям установленных норм и правил. По результатам наблюдения - как указано в Административном регламенте - составляется акт осмотра территории (объекта). Однако это обстоятельство не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов заявителя, поскольку выявленное нарушение может являться только поводом для возбуждения дела об административном правонарушении при наличии события административного правонарушения, а составленный акт осмотра, фото- и видеофиксация нарушения - одним из доказательств по делу об административном правонарушении. При этом установленный КоАП РФ порядок привлечения к административной ответственности гарантирует субъекту ответственности защиту его законных прав и интересов, в том числе процессуальных прав на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, рассмотрении дела, обжалования решения о привлечении к административной ответственности.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку, как установлено судом, оспариваемые положения Административного регламента не противоречат федеральному законодательству либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме с подачей жалобы, представления через Московский областной суд.

Судья

Л.А. Найденова