Решение Краснодарского краевого суда от 14 ноября 2013 г. по делу N 3-20/2013 Об отказе в удовлетворении требований о признании недействующей со дня принятия части 1 статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" в части, предусматривающей административную ответственность для граждан

Решение Краснодарского краевого суда
от 14 ноября 2013 г. по делу N 3-20/2013

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего Шелудько В.В.,

при секретаре судебного заседания Мотько Д.Ю.,

с участием:

прокурора Краснодарской краевой прокуратуры Рылькова Н.А.,

представителей Законодательного Собрания Краснодарского края по доверенности Загудаевой Е.Ю. и Кучер А.О.

представителя администрации Краснодарского края по доверенности Дерюжева В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Кабанова Романа Сергеевича об оспаривании в части Закона Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях",

установил:

Кабанов Р.С. обратился в Краснодарский краевой суд с заявлением о признании недействующей со дня принятия части 1 статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях".

В обоснование требований указал, что 12 июля 2013 года участковым уполномоченным полиции отдела полиции Западного округа УМВД РФ по городу Краснодару в отношении Кабанова Р.С. составлен протокол об административном правонарушении серии КК N 137332, согласно которому 12 июля 2013 года заявитель совершил парковку автомобиля <данные изъяты> с государственным регистрационным знаком <номер обезличен> на газоне напротив <адрес обезличен>, тем самым нарушил благоустройство города Краснодара.

Постановлением от 24 июля 2013 года N 27, вынесенным административной комиссией администрации Западного внутригородского округа города Краснодара, Кабанов Р.С. признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью первой ст. 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 года N 608-КЗ "Об административных правонарушениях", назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1000 рублей.

Заявитель полагает, что Законодательным Собранием Краснодарского края превышена компетенция в области регулирования законодательства об административных правонарушениях. Положение части первой статьи 3.2 Закона Краснодарского края "Об административных правонарушениях" нарушает субъективные права и охраняемые законом интересы Кабанова Р.С., поскольку данная норма увеличивает ответственность по сравнению с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, не соответствует Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, противоречит ему, а соответственно является незаконной и подлежит отмене. Нормы, о которых возник спор, не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечают критерию правовой определенности.

Кроме того, оспариваемая норма не соответствует принципу правовой определенности, поскольку отсутствует, в частности, и в действующем законодательстве Краснодарского края, в целом, понятие "газон", "цветник", "клумба". Это приводит к невозможности определения конкретного ландшафта в качестве одного из указанных выше объектов благоустройства.

В судебном заседании Кабанов Р.С. настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Представитель Законодательного Собрания Краснодарского края по доверенности Загудаева Е.Ю. в судебном заседании просила отказать в удовлетворении требований заявителя, указывая, что в силу ст. 1.3.1 КоАП РФ субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путём принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Подпунктом 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Представитель законодательного Собрания Краснодарского края также указала, что заявитель не вправе оспаривать норму части 1 статьи 3.2 Закона Краснодарского края в части привлечения к административной ответственности должностного лица, в виду того, что он им не является.

Оспариваемой нормой Закона Краснодарского края предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления. В муниципальном образовании город Краснодар (и в других муниципальных образованиях на территории Краснодарского края) на момент принятия оспариваемой нормы Закона действовали и действуют муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по благоустройству территории, в частности, содержащие норму о запрете парковки на газоне.

Норма Закона Краснодарского края является определенной, точной, однозначной и не вызывает двусмысленного понимания. Довод заявителя о неопределенности оспариваемой нормы Закона Краснодарского края, в том числе понятия "газон", является необоснованным, сделанным в связи с незнанием заявителем действующего законодательства, содержащего понятие газона и подробным образом регламентирующего вопросы устройства газона.

КоАП РФ не содержит и не может содержать норму, устанавливающую административную ответственность за нарушение правил благоустройства территории муниципального образования, в частности, за парковку автомобиля на газоне, поскольку указанный вопрос ни Конституцией Российской Федерации, ни федеральным законодательством не отнесен к вопросам, имеющим федеральное значение, а отнесен федеральным законодательством к вопросу местного значения, по которому должен приниматься муниципальный правовой акт, а ответственность за его нарушение устанавливаться только законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель администрации Краснодарского края по доверенности Дерюжев В.А. в судебном заседании просил отказать в удовлетворении требований Кабанова Р.С., поддержав полностью позицию представителя Законодательного Собрания Краснодарского края.

Прокурор Рыльков Н.А. в своем заключении указал, что в соответствии со статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относится утверждение правил благоустройства.

Пунктом 8.6.5 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства Регионального развития РФ от 27.12.2011 N 613, предложено установить запрет на парковку автотранспортных средств на газонах.

В соответствии с Правилами создания, содержания и охраны зеленых насаждений на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решениями городской Думы Краснодара от 28.06.2001 N 12, от 19.04.2007 N 22, а также решением от 22.08.2013 N 52, установлен запрет на парковку автомобилей на газоне.

Оспариваемой нормой предусмотрена ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в Краснодарском крае, а именно за повреждение или уничтожение клумб, цветников, газонов, хождение по ним, размещение на указанных объектах и движение по ним транспортных средств.

Факт того, что оспариваемая норма противоречит федеральному закону либо другом нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не доказан.

В связи с чем, прокурор полагает требования заявителя не подлежащими удовлетворению.

Выслушав участников судебного разбирательства, проверив доводы заявителя, исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в связи со следующим.

В соответствии со статьёй 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

На основании статьи 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Требования заявителя об оспаривании положения части первой статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 года N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" подсудны Краснодарскому краевому суду в качестве суда первой инстанции.

Рассматривая требования Кабанова Р.С. по существу, суд установил следующее.

Согласно части первой статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 года N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" повреждение или уничтожение клумб, цветников, газонов, хождение по ним, размещение на указанных объектах и движение по ним транспортных средств - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - от тысячи пятисот до трех тысяч рублей.

На основании части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" принят на IX сессии Законодательного Собрания Краснодарского края третьего созыва 17 июля 2003 года, подписан главой администрации края 23 июля 2003 года, опубликован в газете "Кубанские новости" N 125 от 29 июля 2012 года и в Информационном бюллетене Законодательного Собрания Краснодарского края, N 11 (82) от 10 ноября 2003 года, часть 1, стр. 61.

Согласно части первой статьи 13.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 года N 608-КЗ настоящий Закон вступил в силу с 15 августа 2003 года.

Закон Краснодарского края от 23.07.2003 года N 608-КЗ принят Законодательным Собранием Краснодарского края с соблюдением порядка принятия нормативных правовых актов Краснодарского края, установленного статьями 32, 34 Устава Краснодарского края, статьями 5, 7 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 16 - 18 Закона Краснодарского края от 28.06.1995 года N 10-КЗ "О Законодательном Собрании Краснодарского края", в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, суд считает, что требования законодательства, предъявляемые к форме и порядку принятия нормативных правовых актов Законодательного Собрания Краснодарского края, не нарушены.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в том числе, административное и административно-процессуальное законодательство.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Предметы ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях разграничены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

К ведению Российской Федерации в данной сфере согласно части первой статьи 1.3 КоАП РФ отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

В силу статьи 1.3.1 КоАП РФ субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путём принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Подпунктом 39 пункта второго статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Указанные нормы федерального законодательства и основанный на них вывод о полномочиях субъекта приведены в заявлении Кабанова Р.С. и им не оспариваются.

Статьей 3.2 Закона Краснодарского края "Об административных правонарушениях", согласно ее наименованию, установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами государственной власти Краснодарского края и органами местного самоуправления в Краснодарском крае.

Оспариваемая часть 1 указанной статьи предусматривает повреждение или уничтожение клумб, цветников, газонов, хождение по ним, размещение на указанных объектах и движение по ним транспортных средств.

Оспариваемой нормой предусмотрена административная ответственность как для физических, так и для должностных лиц.

В ходе судебного разбирательства производство по делу о признании недействующей со дня принятия части 1 статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" в части привлечения к административной ответственности должностных лиц, прекращено.

Частью первой статьи 3.2. Закона Краснодарского края "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в Краснодарском крае.

В соответствии со статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Согласно статье 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Решением городской Думы Краснодара от 19 апреля 2007 года N 22 п. 9 утверждены Правила создания, содержания и охраны зеленых насаждений, находящихся на территории муниципального образования город Краснодар, в целях улучшения экологической ситуации на территории муниципального образования город Краснодар, повышения ответственности за сохранность зеленых насаждений.

Согласно разделу 3 указанных Правил, регламентирующему вопросы охраны зеленых насаждений, и в частности пункту 13, на озелененных территориях запрещается парковать автотранспортные средства на газонах.

Согласно разделу 1 Правил, Правила разработаны в соответствии с Федеральными законами от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными Приказом Госстроя Российской Федерации 15.10.99 N 153, Законом Краснодарского края от 23.04.2013 N 2695-КЗ "Об охране зеленых насаждений в Краснодарском крае", Уставом муниципального образования город Краснодар.

Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными Приказом Госстроя Российской Федерации 15.10.1999 N 153, являющимися рекомендательным документом в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства, подробным образом описаны вопросы, связанные с устройством газона (п. 2.7 Правил).

Приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2011 года N 613 утверждены Методические рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, которые устанавливают общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований. Согласно п. 1.2 указанных Методических рекомендаций они могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий.

Пунктом 2.2.1 Методических рекомендаций определено, что озеленение - это элемент благоустройства и ландшафтной организации территории, обеспечивающий формирование среды муниципального образования с активным использованием растительных компонентов, а также поддержание ранее созданной или изначально существующей природной среды на территории муниципального образования.

В разделе 8.6 Методический рекомендаций, регламентирующем работы по озеленению территорий и содержанию зеленых насаждений, десятым абзацем пункта 8.6.5. органам местного самоуправления рекомендуется: "На площадях зеленых насаждений рекомендуется установить запрет на следующее: - парковать автотранспортные средства на газонах".

С учетом указанных Методических рекомендаций, утвержденных приказом Минрегионразвития от 27 декабря 2011 года N 613, городской Думой Краснодара принято решение от 22 августа 2013 г. N 52 п. 6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар".

Пунктом 2 указанного решения городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 года N 52 признаны утратившими силу ранее действовавшие решения городской Думы Краснодара по вопросам благоустройства территории, в том числе и решение городской Думы Краснодара от 19.04.2007 N 22 п. 9 "Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зелёных насаждений на территории муниципального образования город Краснодар".

Согласно пункту 4 Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар газон - это участок земли с искусственно созданным травяным покровом.

В соответствии с пунктом 9.1 Правил на озеленённых территориях запрещается парковать автотранспортные средства на газонах.

До принятия решения городской Думы Краснодара от 19.04.2007 N 22 п. 9 "Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зелёных насаждений на территории муниципального образования город Краснодар" действовало решение городской Думы Краснодара от 28 июня 2001 года N 12 п. 10 "Об утверждении Положения о защите зеленых насаждений на территории г. Краснодара", в котором также содержалась запретительная норма.

Выводы заявителя о том, что оспариваемая норма увеличивает ответственность по сравнению с КоАП РФ и противоречит ему, являются ошибочными, поскольку заявителем они были сделаны в связи с незнанием о принятых муниципальных правовых актах, регламентирующих отношения в области благоустройства территории и содержащих запрет на совершенное им действие - парковку автомобиля на газоне.

Кабанов Р.С. указывал, что установление административно-правовой ответственности на уровне Краснодарского края допускается лишь в том случае, если в законодательстве Краснодарского края или муниципальных образований, входящих в его состав, имеет место регулятивная запретительная норма. То есть, если изначально было бы принято решение городской Думы Краснодара, содержащее запрет на размещение транспортного средства на газоне, а лишь затем Закон Краснодарского края, устанавливающий административную ответственность за нарушение общеобязательного правила поведения, закрепленного в данной норме, то в таком случае административно-правовое законодательство Российской Федерации не было нарушено.

Оспариваемой нормой Закона Краснодарского края предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления. В муниципальном образовании город Краснодар (и в других муниципальных образованиях на территории Краснодарского края) действовали на момент принятия оспариваемой нормы Закона и действуют в настоящее время муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по благоустройству территории, в частности, содержащие норму о запрете парковки на газоне.

Также необоснованным является довод заявителя о нарушении оспариваемой нормой Закона Краснодарского края положений статьи 2.1. КоАП РФ, из которых следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.

Часть первая статьи 3.2 Закона Краснодарского края "Об административных правонарушениях" в полной мере отвечает указанным требованиям, поскольку в ней конкретизировано и материальное основание и содержатся конкретные признаки действий: "за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в Краснодарском крае", а именно, "повреждение или уничтожение клумб, цветников, газонов, хождение по ним, размещение на указанных объектах и движение по ним транспортных средств".

Оспариваемая норма Закона Краснодарского края является определенной, точной, однозначной и не вызывает двусмысленного понимания.

КоАП РФ не содержит норму, устанавливающую административную ответственность за нарушение правил благоустройства территории муниципального образования, в частности, за парковку автомобиля на газоне, поскольку указанный вопрос ни Конституцией Российской Федерации, ни федеральным законодательством не отнесен к вопросам, имеющим федеральное значение, а относится к вопросу местного значения, по которому должен приниматься муниципальный правовой акт, при этом ответственность за его нарушение устанавливаться только законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах, суд считает, что часть первая статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 года N 608-КЗ "Об административных правонарушениях", в части, предусматривающей административную ответственность для граждан, не противоречит требованиям действующего законодательства, соответствует нормативным правовым актам Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, является определенной по своему содержанию, не вызывает неоднозначного толкования, в связи с чем, требования Кабанова Р.С. подлежат оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 26, 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Отказать в удовлетворении требований Кабанов Романа Сергеевича о признании недействующей со дня принятия части 1 статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" в части, предусматривающей административную ответственность для граждан.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия судом решения.

Мотивированное решение суда составлено 19 ноября 2013 года.

Судья Краснодарского краевого суда

В.В. Шелудько