Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 июля 2014 г. N Ф03-2667/14 по делу N А04-6861/2013

г. Хабаровск

30 июля 2014 г.

Дело N А04-6861/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: С.А. Логвиненко

Судей: А.А. Шведова, М.М. Саранцевой

при участии:

от индивидуального предпринимателя Бабий Светланы Александровны: Комаркин Д.В., представитель по доверенности от 06.08.2013 серии 28 АА N 0409711

от Белогорского городского совета народных депутатов: Корнев Д.С., представитель по доверенности от 14.01.2014 N 5

от Администрации города Белогорска: представитель не явился

от Муниципального казенного учреждения "Комитет имущественных отношений Администрации города Белогорска": представитель не явился

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Бабий Светланы Александровны на решение от 19.12.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2014 по делу N А04-6861/2013 Арбитражного суда Амурской области

Дело рассматривали: в суде первой инстанции - судья В.И. Котляревский, в апелляционном суде - судьи: Е.А. Швец, Т.Д. Пескова, Е.Г. Харьковская

По заявлению индивидуального предпринимателя Бабий Светланы Александровны

к Белогорскому городскому совету народных депутатов, Администрации города Белогорска

о признании незаконным решения, о внесении изменений в программу приватизации, об исключении из реестра муниципальной собственности

третье лицо: Муниципальное казенное учреждение "Комитет имущественных отношений Администрации города Белогорска"

Индивидуальный предприниматель Бабий Светлана Александровна (ОГРНИП 306280419800011, ИНН 281100654005; 676850, Амурская область, город Белогорск; далее - Предприниматель, ИП Бабий С.А.) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Совету народных депутатов Белогорского городского самоуправления (ОГРН 1022800711977, ИНН 2804007747; 676850, Амурская область, город Белогорск, улица Гагарина, 2; далее - Совет народных депутатов), Администрации города Белогорска (ОГРН 1022800711647, ИНН 2804004986; 676850, Амурская область, город Белогорск, улица Гагарина, 2; далее - Администрация) о признании недействующим, а после уточнения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), незаконным подпункта 18 статьи 1 Решения Совета народных депутатов N 73/50 от 23.05.2013 "О внесении изменений в программу приватизации муниципального имущества города Белогорска на 2013 год, утвержденную решением городского Совета от 21.12.2012 N 67/139" в части, внесения в пункт 3.5 Программы приватизации муниципального имущества города Белогорска на 2013 год - нежилого помещения (магазин "Мелодия") расположенного по ул. Кирова д. 68, инвентарный номер 02:003:1086, а также о внесении изменений Советом народных депутатов в пункт 3.5 программы приватизации муниципального имущества города Белогорск на 2013 год утвержденной решением городского Совета от 21.12.2012 N 67/139 и признании незаконными плана приватизации от 05.06.2013 муниципального недвижимого имущества, расположенного по адресу: г. Белогорск, ул. Кирова д. 68, утвержденного Главой муниципального образования города Белогорск, как способа восстановления нарушенного права, аукциона по продаже нежилого помещения площадью 443,3 кв. м, расположенного по адресу: г. Белогорск, ул. Кирова д. 68, как способа восстановления нарушенного права.

Уточненные требования с рассмотрением дела по правилам, установленным главой 24 АПК РФ, заявлены ИП Бабий С.А. во исполнение определения суда от 26.09.2013 об оставлении заявления без движения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное казенное учреждение "Комитет имущественных отношений Администрации города Белогорск" (далее - Комитет, Муниципальное учреждение).

Решением суда от 19.12.2013 в удовлетворении заявленных уточненных требований Предпринимателю отказано в полном объеме. В части первоначального требования к Администрации об исключении из реестра муниципальной собственности нежилого помещения - Магазин "Мелодия" по ул. Кирова, 68, инвентарный номер 02:003:1086 производство по делу прекращено, в связи с отказом от требований в данной части. Выводы суда мотивированы тем, что оспариваемый Предпринимателем ненормативный акт соответствует закону и не нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, в том числе связанной с арендой помещений, включением арендуемого объекта в процесс приватизации, и его последующим выкупом в процессе приватизации муниципального имущества на аукционе.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2014 судебное решение первой инстанции оставлено без изменения, а апелляционная жалоба Предпринимателя без удовлетворения ввиду несостоятельности приведенных доводов в ней относительно обжалуемого судебного акта, который является законным и обоснованным.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Предприниматель обратилась с кассационной жалобой в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в связи с несоответствием их выводов фактическим обстоятельствам дела. В обоснование доводов жалобы ссылается на нарушение судами норм материального и процессуального права. Приводя в кассационной жалобе доводы материального характера относительно предмета, оснований рассматриваемого правоотношения, позиции в споре и отношения к принятым по делу судебным актам, Предприниматель в качестве основного довода указывает на нарушение процесса, а именно, что оспариваемое Решение Совета народных депутатов является нормативным правовым актом, вносящим изменения в нормативно-правовой акт о приватизации на территории Белогорского городского округа, на основании чего суд должен рассматривать дело в соответствии с положениями главы 23 АПК РФ применительно к оспариванию нормативного правового акта, как и заявлялось в первоначально поданных в арбитражный суд требованиях.

В заседании суда кассационной инстанции представитель ИП Бабий С.А. поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Совет народных депутатов в представленном отзыве, а его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.

Представители Администрации и Комитета участия в заседании суда кассационной инстанции не принимали. Однако в возражениях (с учетом дополнения) на жалобу Муниципальное учреждение отклонило доводы Предпринимателя и просило судебные акты оставить без изменения.

В судебном заседании на основании статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 21.07.2014 до 14 часов 45 минут 28.07.2014, о чем сделано публичное извещение, размещенное в сети Интернет на официальном сайте арбитражного суда.

Законность решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции проверена Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа в порядке, установленном главой 35 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва и возражений на нее, выслушав представителей Предпринимателя и Совета народных депутатов, суд кассационной инстанции считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами обеих инстанций, Решением Малого Совета Амурского областного Совета народных депутатов от 12.11.1992 N 224 "Об утверждении по объектного состава муниципальной собственности" в собственность города Белогорска переданы магазины, расположенные по адресу: г. Белогорск, ул. Кирова, 68.

01.03.2007 заключен договор аренды N 19 муниципального здания (помещения, сооружения), расположенного по адресу: г. Белогорск, ул. Кирова, 68.

Согласно пункту 1.1 указанного договора Арендодатель (муниципальное образование г. Белогорск в лице и.о. председателя Комитета Синько А.В.) предоставляет, а Арендатор (Бабий С.А.) принимает по настоящему договору во временное пользование нежилое помещение магазин "Мелодия" общей площадью 485 кв.м. (в дальнейшем - имущество), расположенное по адресу: г. Белогорск, ул. Кирова, 68, для использования под магазин.

В соответствии с распоряжением председателя Комитета от 11.04.2008 N 31/1 "О внесении изменений в Реестр муниципальной собственности г. Белогорска" в связи с разделением нежилого помещения из реестра муниципальной собственности исключено нежилое помещение - магазин "Мелодия" по адресу: г. Белогорск, ул. Кирова, 68 общей площадью 485 кв.м., с кадастровым номером 28:02:000120:0020:02:003:1086.

Распоряжением внесены в реестр муниципальной собственности г. Белогорска два объекта недвижимого имущества:

- нежилое помещение общей площадью 41,7 кв. м, кадастровый номер 28:02:000120:0020:02:003:1086:00:2000II,

- нежилое помещение общей площадью 443,3 кв. м, кадастровый номер 28:02:000120:0020:02:003:1086:00:2000I.

Решением Совета народных депутатов от 20.12.2012 N 67/139 утверждена Программа приватизации муниципального имущества города Белогорск на 2013 год, в которой, в частности, пунктом 3.5 определены муниципальные объекты недвижимости, приватизация которых разрешена.

По представлению (письмо от 15.05.2013 N 01-47) Администрации 23.05.2013 Советом народных депутатов принято решение N 73/50 "О внесении изменений в Программу приватизации муниципального имущества города Белогорск на 2013 года", утвержденную решением городского Совета от 21.12.2012 N 67/139. Согласно решению N 73/50 пункт 3.5 Программы приватизации муниципального имущества города Белогорск на 2013 год дополнен, в том числе, подпунктом 18 - нежилое помещение (магазин "Мелодия", адрес: ул. Кирова, д. 68, инвентарный номер 02:003:1086).

В дальнейшем, по результатам проведенного аукциона по продаже муниципального имущества, Комитет уведомлением от 26.07.2013 N 4024 сообщил Предпринимателю о признании ее победителем аукциона по продаже нежилого помещения площадью 443,3 кв.м., расположенного по адресу: Амурская область, г. Белогорск, ул. Кирова, д. 68 с земельным участком кадастровый номер 28:02:000120:0049 площадью 792,84 кв. м.

Не согласившись с указанным выше решением Совета народных депутатов (подпункт 18 пункта 3.5), Предприниматель обратилась с заявлением в суд.

При разрешении настоящего спора суд пришел к выводу, что решение Совета народных депутатов от 23.05.2013 N 73/50 (в оспариваемой Предпринимателем части) является ненормативным правовым актом органа местного самоуправления, поэтому рассмотрел заявленные требования в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. При этом суд первой инстанции исходил из того, что пункт 3.5 программы приватизации муниципального имущества город Белогорск на 2013 год, утвержденной решением городского совета от 21.12.2012 N 67/139, не содержит положений нормативного характера, поскольку указанный в нем перечень муниципального имущества, подлежащего приватизации не содержит норм права, направленных на установление, изменение или отмену общественного правоотношения, не содержит правил поведения (правовую норму) обязательных для неопределенного круга лиц. Кроме того, указанный пункт не рассчитан на неоднократное его применение, так как после приватизации объектов недвижимого имущества, указанных в исследуемом перечне, применение его норм прекращается.

К таким же выводам пришел и суд апелляционной инстанции, поскольку повторно рассмотрел спор по существу с учетом доводов апелляционной жалобы.

Между тем, выводы судов обеих инстанций о ненормативном характере оспариваемого акта следует признать ошибочными, исходя из следующего.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу части 2 статьи 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Статьей 29 названного Кодекса установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правила рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов определены, соответственно, главами 23 и 24 Кодекса, которыми установлен различный порядок рассмотрения и обжалования судебных актов, принятых судом первой инстанции.

Для решения вопроса о том, является ли оспариваемое решение (в части) нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.

В постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" приведено определение нормативного правового акта, под которым понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Данными определениями руководствовался также Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своих постановлениях по данному вопросу (например, постановление от 16.01.2007 N 12547/06).

В то же время, в пункте 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" определено, что по правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы. При этом особо обращается внимание на то обстоятельство, что положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в Постановлении Пленума от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под ненормативным правовым актом уполномоченного органа понимается одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного органа по конкретному вопросу, обращенное к определенному лицу и направленное на установление, изменение и прекращение конкретных прав и обязанностей.

Таким образом, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона).

Статьей 2 данного закона N 131-ФЗ определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 статьи 43 Закона).

В соответствии со статьей 78 Федерального закона N 131-ФЗ решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Таким образом, оценивая в совокупности и во взаимосвязи признаки оспариваемого правового акта, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение Совета народных депутатов от 23.05.2013 N 73/50 в целом и в оспариваемой части, в частности, отвечает вышеназванным критериям, позволяющим признать его нормативным правовым актом. Содержащиеся в указанном акте положения могут рассматриваться в качестве подлежащих неоднократному применению (временной характер, не связанный с регулированием конкретного субъективно-индивидуального правоотношения) правил поведения с особыми (оперативными) нормами, направленными на введение в действие, изменение или отмену, носящими общеобязательные свойства и распространяющиеся на неопределенный круг лиц в регулируемых правоотношениях.

При таких обстоятельствах у судов отсутствовали правовые основания для рассмотрения данного дела по правилам главы 24 АПК РФ. Следовательно, заявление Предпринимателя о частичном оспаривании нормативного правового акта подлежало рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 23 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными главой 23 Кодекса.

В силу части 1 и пункта 2 части 2 статьи 17, а также части 1 статьи 194 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в первой инстанции арбитражного суда коллегиально - в составе трех судей.

В данном случае дело в суде первой инстанции рассмотрено судьей единолично.

Вопреки положениям части 4 стать 270 АПК РФ суд апелляционной инстанции не устранил допущенного судом первой инстанции нарушения.

При изложенных обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области для устранения нарушений норм процессуального права, допущенных при разрешении спора.

При новом рассмотрении дела суду следует установить все имеющие значение для данного конкретного дела обстоятельства, дать им надлежащую правовую оценку, соответствующую положениям действующего законодательства; рассмотреть спор с учетом правовой природы оспариваемого правового акта; выяснить соответствуют ли положения оспоренного решения нормативным актам, имеющим большую юридическую силу; каким образом, и, в какой мере оспариваемый акт нарушает права и охраняемые законом интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ходе нового рассмотрения дела суду необходимо учесть, что Предпринимателем по существу оспаривается законность включения Советом народных депутатов в пункт 3.5 Программы приватизации нежилого помещения, исключенного, по мнению ИП Бабий С.А., из состава муниципальной собственности, а также признание незаконными плана приватизации и аукциона. В этой связи, суду следует предложить Предпринимателю уточнить предмет заявленных требований и их основания, учитывая при этом возможности восстановления ее прав. Поэтому необходимо установить все обстоятельства, входящие в предмет доказывания (с учетом его возможного уточнения) по данному делу, разрешив спорные правоотношения принятием законного и обоснованного судебного акта.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 19.12.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2014 по делу N А04-6861/2013 Арбитражного суда Амурской области отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

С.А. Логвиненко

Судьи

А.А. Шведов М.М. Саранцева