Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 12 июля 2011 г. N Ф03-2419/11 по делу N А51-16386/2010

г. Хабаровск

12 июля 2011 г.

N Ф03-2419/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2011 г. Полный текст постановления изготовлен 12 июля 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

в составе:

председательствующего: Н.В. Меркуловой

судей: Е.В. Зимина, Г.В. Котиковой

при участии

от общества с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" - Сырбу Г.Г., представитель по доверенности от 07.12.2010;

от Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края - Мозжерина Я.Г., представитель по доверенности от 18.11.2010 N 2350;

от Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края - Гаврилова Н.А., представитель по доверенности от 27.06.2011; Кривеня Н.А., на основании протокола от 13.10.2010 N 11

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края, Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края

на решение от 14.02.2011, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2011

по делу N А51-16386/2010 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Хвалько О.П., в суде апелляционной инстанции судьи: Солохина Т.А., Бац З.Д., Сидорович Е.Л.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур"

к Управлению по координации правоохранительной деятельности Приморского края, Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края

о признании незаконным решения об отклонении заявки работодателя о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объявлялся перерыв до 05.07.2011 16 час. 20 мин.

Общество с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" (далее - заявитель, общество, ООО "Ольга-Тур") (ОГРН 1072511005071, 692515, Приморский край, г. Уссурийск, ул. Трудовая, 15) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением, уточенным в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании недействительными решения Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края (далее - Управление) (690110, г. Владивосток, ул. Светланская, 22) оформленное письмом от 05.07.2010 N 25-02-35/1504, решения Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края (далее - Межведомственная комиссия) (690110, г. Владивосток, ул. Светланская, 22), оформленное протоколом заседания от 25.06.2010 N10/1 об отклонении заявки на привлечение иностранных работников в 2011 году и обязании Управления восстановить нарушенное право путем включения заявки в предложение Приморского края по объемам квот на 2011 год.

Заявленные требования обоснованны Правилами о порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 738 (далее - Правила N 783) и мотивированы превышением Управлением предоставленных полномочий при соблюдении порядка определения потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот, а также необоснованностью выводов Межведомственной комиссии о наличии возможности удовлетворить потребность общества в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 14.02.2011, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2011, заявленные требования удовлетворены: признаны недействительными решение Управления, оформленное письмом N 25-02-35/1504 от 05.07.2010, решение Межведомственной комиссии, оформленное протоколом заседания N 10/1 от 25.06.2010 об отклонении заявки ООО "Ольга-Тур" на привлечение и использование иностранной рабочей силы на 2011 год. Судебным актом на Управление возложена обязанность восстановить нарушенное право ООО "Ольга-Тур" путем включения его заявки в предложение Приморского края по объемам квот на 2011 год в соответствии с действующим законодательством.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 АПК РФ, по кассационным жалобам Управления и Межведомственной комиссии, полагающих, что судами неправильно применены нормы материального права, а выводы, изложенные в судебных актах, по их мнению, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании кассационной инстанции представители Управления и Межведомственной комиссии доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержали в полном объеме. Представитель ООО "Ольга-Тур", ссылаясь на их несостоятельность, просил судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.

Исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах, отзыве на жалобу, выступлении представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, обществом в период с 27.02.2010 по 16.07.2010 в Управление государственной службы занятости населения Приморского края поданы сведения о наличии 147 вакантных должностей (т.1 л.д.116).

27.04.2010 с целью привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации ООО "Ольга-Тур" в Управление направлена заявка о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год в количестве 284 человека.

Решением Межведомственной комиссии, оформленным протоколом заседания от 25.06.2010 N 10/1 и приложением N 4, заявка ООО "Ольга-Тур" частично отклонена (в отношении 259 человек) по основанию наличия возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки и переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.

Письмом от 05.07.2010 N 25-02-35/1504 Управление уведомило заявителя об отклонении заявки решением Межведомственной комиссии на привлечение иностранных работников в 2011 году как непрошедшей согласование с Департаментом лицензирования и торговли Приморского края, Департаментом градостроительства Приморского края, Департаментом промышленности и транспорта Приморского края, Департаментом сельского хозяйства и продовольствия Приморского края.

Арбитражный суд первой инстанции, признавая письмо Управления недействительным, исходил из несоответствия изложенной в нем информации относительно действительного основания для уменьшения объемов привлечения иностранных работников. В части решения Межведомственной комиссии суд пришел к выводу о необъективности основания отклонения заявки, которое не нашло подтверждение в ходе рассмотрения дела, в частности суд указал на недоказанность наличия возможности удовлетворить потребность общества в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов. Выводы арбитражного суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.

Вместе с тем, признавая требования общества обоснованными, судами обеих инстанций не учтено следующее.

Экономические, организационные и правовые основы государственной политики содействия занятости населения определены Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон от 19.04.1991 N 1032-1), согласно которому государственная политика в области содействия занятости населения направлена на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда, а также на международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых договоров (статья 5 Закона от 19.04.1991 N 1032-1).

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ), который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (статья 1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ).

В соответствии с пунктом 9 статьи 13.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ определено, что квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.

Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункты 1,2,3 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ).

Процедура определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирование соответствующих квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации регулируется Правилами N 783.

Согласно пункту 5 Правил N 783 в целях организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в субъектах Российской Федерации решением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Функции по организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в Приморском крае постановлением администрации Приморского края от 06.08.2007 N 197-па возложены на Управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края.

В соответствии с предусмотренным Правилами N 783 порядком определения в субъектах Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот Управление в установленные данными правилами сроки обобщает заявки работодателей и направляет их на рассмотрение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников (пункт 15 Правил N 783).

В соответствии с пунктом 16 Правил N 783 Управление направляет на рассмотрение межведомственных комиссий: сведения о потребности работодателей в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками; заключения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о целесообразности заявленных работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников; заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей территориальными органами Федеральной миграционной службы; информацию государственных инспекций труда о нарушениях трудового законодательства, допущенных в предыдущем и текущем годах работодателями, предусматривающими привлечение иностранных работников, а также об устранении выявленных нарушений; информацию о результатах оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.

По решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично, в том числе по основанию наличия возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (подпункт "а" пункта 18 Правил N 783).

Как следует из материалов дела, органами исполнительной власти Приморского края, заявка ООО "Ольга-Тур" в порядке статьи 11 Правил N 783 не согласована по причине непредставления обществом документов и отсутствия информации о предприятии (т.1 л.д.44, 47, 50, 56). Управление Федеральной миграционной службы по Приморскому краю, установив завышение заявленной потребности по заявкам работодателей, дало заключение о целесообразности привлечения в 2011 году иностранных работников в количестве 23 000 человек (т.1 л.д.52). Управление государственной службы занятости населения Приморского края, проведя анализ укомплектования рабочих мест, на которые предполагается привлечении иностранной рабочей силы за счет внутренних трудовых ресурсов и граждан, ищущих работу, в том числе из других субъектов Российской Федерации, установила неиспользование заявленными работодателями, в том числе ООО "Ольга-Тур", возможности удовлетворить потребность в рабочей силе за счет российских граждан, необоснованное завышение потребности, и учитывая ситуацию на рынке труда Приморского края, наличие российских безработных и ищущих работу граждан по ряду профессий, по которым предполагается привлечение иностранных работников, предложила заявки работодателей, не использовавших возможность укомплектовать рабочие мест за счет российский работников, отклонить.

Принимая решение в форме протокола от 25.06.2010 о частичном отклонении заявки общества, Межведомственная комиссия, учитывая полученные заключения и информацию от органов исполнительной власти, руководствуясь Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ и Правилами N 783, в полном соответствии с установленным данными нормативными правовыми актами порядком, исходя из приоритетного использования национальных трудовых ресурсов, ситуации на рынке труда в Приморском крае, фактического завышения обществом потребностей в рабочей силе, обоснованно уменьшила ООО "Ольга-Тур" объемы привлечения иностранных работников (25 человек).

Суд кассационной инстанции, проверив в порядке части 3 статьи 286 АПК РФ соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении норм прав, регулирующих спорные правоотношения, установленным ими по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к выводу об отсутствии у судов правовых оснований для удовлетворения требований общества. Решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в этой части подлежат отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В части выводов судов обеих инстанции о недействительности решения Управления, оформленного письмом от 05.07.2010 N 25-02-35/1504, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом, решением подлежащими обжалованию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ, понимаются документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Согласно пункту 17 Правил N 783 решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников принимает межведомственная комиссия, решение комиссии в силу пункту 20 Правил N 783 может быть обжаловано работодателями. В свою очередь уполномоченные органы субъектов Российской Федерации в 10-дневный срок с даты принятия межведомственными комиссиями решения об отклонении полностью или частично заявок работодателей уведомляют их о принятом решении в письменной форме с указанием оснований принятия такого решения.

Следовательно, оспариваемое обществом письмо Управления от 05.07.2010 N 25-02-35/1504 не является решением или ненормативным правовым актом, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридических последствий, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, носит уведомительный характер.

В связи с изложенным судебные акты в этой части подлежат отмене, а производство по делу прекращению судом кассационной инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Установив неправильное применение судами обеих инстанции норм материального и процессуального права, кассационные жалобы подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289, пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.02.2011, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2011 по делу N А51-16386/2010 Арбитражного суда Приморского края отменить.

Производство по делу по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" к Управлению по координации правоохранительной деятельности Приморского края о признании недействительным решения, оформленного письмом от 05.07.2010 N 25-02-35/1504, прекратить.

В удовлетворении требований о признании недействительным решения Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края, оформленного протоколом заседания от 25.06.2010 N 10/1 об отклонении заявки общества с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" на привлечение и использование иностранной рабочей силы на 2011 год, и обязании Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края восстановить нарушенное право общества с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" путем включения его заявки в предложение Приморского края по объемам квот на 2011 год отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Меркулова

Судьи

Е.В.Зимин Г.В. Котикова