Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 3 мая 2012 г. N Ф03-1459/12 по делу N А73-2645/2011

г. Хабаровск

03 мая 2012 г.

А73-2645/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 мая 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Суминой Г.А.

Судей: Мильчиной И.А., Брагиной Т.Г.

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю: Шафигуллина М.Г., представитель по доверенности от 25.05.2011 N 7/4025;

от Комсомольской-на-Амуре городской Думе: Седойкина И.П., представитель по доверенности от 24.11.2011 N 1-1-14/734;

от индивидуального предпринимателя Черных Елены Валерьевны: представитель не явился;

от Муниципального унитарного предприятия "Специализированный комбинат коммунального обслуживания": представитель не явился;

от Прокурора Хабаровского края: Иванова Н.С., прокурор по удостоверению от 28.12.2009 N 079830;

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Прокуратуры Хабаровского края, Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

на решение от 28.02.2012

по делу N А73-2645/2011

Арбитражного суда Хабаровского края

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судьи Манник С.Д., Леонов Д.В., Шапошникова В.А.

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

к Комсомольской-на-Амуре городской Думе

третьи лица: индивидуальный предприниматель Черных Елена Валерьевна, Муниципальное унитарное предприятие "Специализированный комбинат коммунального обслуживания", Прокурор Хабаровского края

об оспаривании в части нормативного правового акта

Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700921022; место нахождения: 680000, г. Хабаровск, ул. Запарина, 67; далее - Хабаровское УФАС России, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании недействующими отдельных абзацев пунктов Порядка деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре, утвержденного решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы (далее - Дума) от 22.07.2005 N 120 "Об утверждении порядка деятельности муниципальных мест погребения г. Комсомольска-на-Амуре" (в редакции решения от 23.04.2010 N 24) (далее - Порядок деятельности N 120), а именно:

1) страницы 1 удостоверения о захоронении Приложения 2 к Порядку деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

2) пункт 3.5 раздела 3 Порядка деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

3) второе предложение 3 абзаца пункта 3.6 раздела 3 Порядка деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

4) 1 абзац пункта 3.8 раздела 3 Порядка деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

5) пункт 4.1 раздела 4 Порядка деятельности в части слов "содержать кладбище в надлежащем состоянии и обеспечивать";

6) подпункт 4.1.2 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности в части слов "ведение регистрации мест захоронения";

7) подпункт 4.1.4 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности в части слов "соблюдение норм действующего законодательства о погребении и похоронном деле и Порядка";

8) подпункт 4.1.7 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности - полностью;

9) подпункт 4.1.9 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности - полностью;

10) подпункт 4.1.10 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности - полностью.

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 28.02.2012 в удовлетворении требований Хабаровскому УФАС России отказано; вышеуказанные положения Порядка деятельности N 120 признаны судом соответствующими нормам пункта 2 статьи 7, пунктов 1, 2 статьи 9, пунктам 1 - 3 статьи 12, пунктам 1, 3 статьи 18, статьям 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении); подпункту 23 пункта 2 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении); частям 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон защите о конкуренции); Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов).

В соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле привлечен Прокурор Хабаровского края (далее - прокурор).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Черных Елена Валерьевна (далее - ИП Черных Е.В., предприниматель), Муниципальное унитарное предприятие "Специализированный комбинат коммунального обслуживания" (ОГРН 1022700522899; место нахождения: 681005, Хабаровский край, г. Комсомольск-на-Амуре, ул. Копровая, 10; далее - МУП "СККО").

Не согласившись с судебным актом, прокурор обратился с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда в части признания пункта 3.8. Порядка деятельности N 120 соответствующим нормам пункта 2 статьи 7, пунктов 1, 2 статьи 9, пунктам 1 - 3 статьи 12, пунктам 1, 3 статьи 18, статьям 25, 29 Закона о погребении; подпункту 23 пункта 2 статьи 16 Закона о местном самоуправлении; частям 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции"; и признать указанный пункт Порядка деятельности N 120 не соответствующим вышеуказанным положениям нормативных правовых актов. Полагает, что вывод суда не соответствует нормам материального права, поскольку наличие правовой нормы, закрепляющей, что рытье могил на территории кладбища осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела нарушает гарантированное пунктами 1,2 статьи 9, статьей 25 Закона о погребении право выражать волю при жизни умершему и пожелания его родственникам при осуществлении погребения, а также может привести к ограничению, устранению конкуренции между организациями, оказывающими услуги в сфере похоронного дела в нарушение требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Изложенная в жалобе позиция поддержана представителем прокуратуры в судебном заседании.

Хабаровское УФАС России в поданной кассационной жалобе, поддержанной его представителем в судебном заседании, просит отменить решение суда первой инстанции в полном объеме и удовлетворить заявленные требования, поскольку полагает, что положенные в основу оспариваемого судебного акта выводы суда приняты с нарушением норм материального права. По мнению антимонопольного органа, передача функций органа местного самоуправления специализированной службе по отведению земельных участков под захоронение, по регистрации и учету захоронений является нарушением требований части 3 статьи 15 Закона о конкуренции, ведет к созданию преимущественных условий деятельности для специализированной службы и ограничивает иных хозяйствующих субъектов на осуществление аналогичных услуг на соответствующем рынке. Закон о погребении, устанавливая связанные с погребением умерших гарантии, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

В отзывах на жалобы Дума просила судебный акт оставить без изменения как соответствующий нормам действующего законодательства.

Изложенные в отзывах на жалобы позиции поддержаны представителем Думы при рассмотрении кассационных жалоб.

Представители третьих лиц в заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения извещены в надлежащем порядке.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 25.04.2012.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобах, отзывах на них, выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, кассационная инстанция считает жалобы подлежащими удовлетворению в силу следующего.

Как следует из материалов дела, Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 22.07.2005 N 120 утвержден Порядок деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре, текст которого опубликован в издании "Дальневосточный Комсомольск" от 09.08.2005 N 59.

В дальнейшем решениями Думы от 23.04.2010 N 24 и от 15.12.2010 N 108 в Порядок деятельности N 120 были внесены изменения, тексты которых также опубликованы в издании "Дальневосточный Комсомольск" соответственно N 36 от 11.05.2010 и N 102 от 28.12.2010.

Полагая, что оспариваемые пункты Порядка деятельности N 120 (в редакции решения Думы от 23.04.2010 N 24) не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права организаций и граждан, занимающихся деятельностью по оказанию услуг по погребению и ритуальных услуг, антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Соответствующее право антимонопольного органа предусмотрено частью 1 статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Вопросы о подведомственности спора и его рассмотрения по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильно решены судом первой инстанции применительно к пункту 1 статьи 29 и части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Утвержденный решением Думы Порядок деятельности N 120 является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, поскольку содержит правила, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт относится к сфере экономической деятельности и направлен, помимо прочего, на регламентацию деятельности юридических лиц и предпринимателей, занимающихся определенным видом деятельности.

Согласно пункту 1.5. Порядка деятельности N 120, организация похоронного дела осуществляется администрацией города Комсомольска-на-Амуре. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми администрацией города Комсомольска-на-Амуре.

Оспариваемыми нормами Порядка деятельности N 120 к функциям специализированной службы по вопросам похоронного дела отнесены: регистрация каждого захоронения в книге установленной формы по приложению 1 и выдача лицам, взявшим на себя обязанности по организации похорон, удостоверения о захоронении установленного образца по приложению 2 (пункт 3.2.); отведение места захоронения (пункт 3.5); осуществление рытья могил на территории кладбища (пункт 3.8); содержание кладбища в надлежащем порядке и обеспечение (пункт 4.1.): ведения регистрации мест захоронений и выдачи регистрационных знаков (подпункт 4.1.2 пункта 4.1); соблюдения норм действующего законодательства о погребении и похоронном деле и настоящего Порядка (подпункт 4.1.4. пункта 4.1); содержания зданий, инженерного оборудования, дорог, площадок в состоянии пригодном для их целевого использования (подпункт 4.1.7. пункта 4.1.); санитарного состояния, своевременного вывоза мусора, уборки туалетов и благоустройства (подпункт 4.1.9. пункта 4.1); озеленения и ухода за зелеными насаждениями (подпункт 4.1.10. пункта 4.1.).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, проанализировав положения Порядка деятельности N 120, признал недоказанным и ошибочным вывод антимонопольного органа о том, что этим нормативным актом на МУП "СККО" или на иные конкретные хозяйствующие субъекты возложены какие-либо функции и обязанности специализированной службы по вопросам похоронного дела. Суд пришел к выводу, что включение в оспариваемые положения словообразования "специализированная служба по вопросам похоронного дела" соответствует и не противоречит положениям Закона о погребении; оспариваемые нормы нормативного правового акта не конкретизируют и не создают преимущественные условия деятельности для отдельно взятой специализированной службы по вопросам похоронного дела, а, следовательно, не ограничивают конкуренцию на рынке ритуальных услуг, что не противоречит Закону о защите конкуренции.

Между тем судом не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Закон о погребении регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Подпунктом 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Частью 1 статьи 29 Закона о погребении предусмотрено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Таким образом, из анализа приведенных выше норм следует, что обязанность по организации муниципальных мест погребения и похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, а оказание услуг по погребению - на специализированные службы и Закон о погребении не ограничивает неспециализированные организации на занятие последним видом деятельности.

В рассматриваемой ситуации, в силу пункта 1.5. Порядка деятельности N 120, обязанность по погребению умершего и оказание услуг по погребению возложена на создаваемые администрацией города Комсомольска-на-Амуре специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Однако, оспариваемыми положениями Порядка деятельности N 120 специализированная служба по вопросам похоронного дела фактически наделена функциями контрольно-распорядительного характера, в том числе: по регистрации каждого захоронения в книге установленной формы (приложение 2), по отводу места захоронения (пункты 3.5., 3.6.), по рытью могил (пункт 3.8.), по содержанию кладбища и благоустройству мест захоронения (пункт 4.1., подпункты 4.1.2.,4.1.3.,4.1.4.,4.1.7., 4.1.9., 4.1.10), что в силу статьи 25 Закона о погребении относится к организации похоронного дела как самостоятельному виду деятельности, осуществляемому исключительно органами местного самоуправления, и не входит в предусмотренный статьей 9 Закона перечень услуг по погребению, а также не соответствует понятию "погребение", содержащееся в статье 3 Закона.

Кроме того, оспариваемым нормативным актом специализированной службе предоставлены преимущества по осуществлению на территории города Комсомольска-на-Амуре деятельности по оказанию услуг по погребению по отношению к иным хозяйствующим субъектам, не имеющим статуса специализированной службы по похоронному делу.

Между тем, статьями 6, 9, 10, 12 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных статьей 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в пункте 3 данной статьи.

Таким образом, Порядком деятельности N 120 специализированной службе переданы не только функции органа местного самоуправления, но и созданы преимущественные условия для данного хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичные услуги на товарном рынке ритуальных услуг, что противоречит не только статьям 18,25 Закона о погребении, но и статье 15 Закона о защите конкуренции, а также статье 16 Закона о местном самоуправлении.

Вывод суда о том, что Закон о погребении не дает законодательного определения "специализированная служба по вопросам похоронного дела" противоречит статье 29 Закона, из которой следует, что это создаваемые органами местного самоуправления службы, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Указанные службы создаются исключительно с целью реализации возложенной на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению гарантий, связанных с погребением умерших, в силу статьи 9 Закона о погребении.

Несостоятельна ссылка антимонопольного органа на не соответствие оспариваемых положений нормативного акта положениям Закона о размещении заказов, поскольку переданные функции контрольно-распорядительного характера в силу прямого указания Закона должны осуществляться самостоятельно органом местного самоуправления, соответственно деятельность по организации похоронного дела не подпадает под предмет и цели регулирования вышеуказанного Закона.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 28.02.2012 по делу N А73-2645/2011 Арбитражного суда Хабаровского края отменить, кассационные жалобы - удовлетворить.

Заявленные требования Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю удовлетворить.

Признать недействующими, не соответствующими требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" положения Порядка деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре, утвержденного Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 22.07.2005 N 120 "Об утверждении порядка деятельности муниципальных мест погребения г.Комсомольска-на-Амуре" (в редакции решения от 23.04.2010 N 24), а именно:

1) страницы 1 удостоверения о захоронении Приложения 2 к Порядку деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

2) пункт 3.5 раздела 3 Порядка деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

3) второе предложение 3 абзаца пункта 3.6 раздела 3 Порядка деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

4) 1 абзац пункта 3.8 раздела 3 Порядка деятельности в части слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела";

5) пункт 4.1 раздела 4 Порядка деятельности в части слов "содержать кладбище в надлежащем состоянии и обеспечивать";

6) подпункт 4.1.2 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности в части слов "ведение регистрации мест захоронения";

7) подпункт 4.1.4 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности в части слов "соблюдение норм действующего законодательства о погребении и похоронном деле и Порядка";

8) подпункт 4.1.7 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности - полностью;

9) подпункт 4.1.9 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности - полностью;

10) подпункт 4.1.10 пункта 4.1 раздела 4 Порядка деятельности - полностью.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Г.А. Сумина

Судьи

И.А. Мильчина Т.Г. Брагина