Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 февраля 2014 г. N Ф03-6752/13 по делу N А73-6019/2013

г. Хабаровск

11 февраля 2014 г.

А73-6019/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2014 года.

Председательствующего судьи: Котиковой Г.В.

Судей: Кургузовой Л.К., Меркуловой Н.В.

при участии

от Администрации города Хабаровска - Караваева И.В., представитель по доверенности от 30.12.2013 N 1127-300;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю - Оттева В.Г., представитель по доверенности от 10.07.2012 N 7/5002; Федоренко И.С., представитель по доверенности от 02.08.2011 N 7/6056;

от третьего лица: индивидуального предпринимателя Журавлева С.А. - представитель не явился;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

на решение от 12.08.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2013

по делу N А73-6019/2013 Арбитражного суда Хабаровского края

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Чакова Т.И, в суде апелляционной инстанции судьи: Балинская И.И., Сапрыкина Е.И., Швец Е.А.

По заявлению администрации города Хабаровска

к управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

третье лицо: индивидуальный предприниматель Журавлев С.А.

о признании незаконными решения от 07.05.2013 N 39 и предписания от 15.05.2013 N 24

Администрация города Хабаровска (ОГРН 1032700305978, 68000, г.Хабаровск, ул.Карла Маркса, 66; далее - администрация; заявитель) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконными решения управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700921022, 680000, г.Хабаровск, ул.Запарина, 67; далее - управление; антимонопольный орган) от 07.05.2013 N 39 и предписания от 15.05.2013 N 24, выданного по результатам рассмотрения дела N 8-01/46 о нарушении статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Журавлев Станислав Анатольевич (далее - предприниматель Журавлев С.А.)

Решением суда от 12.08.2013, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2013, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписание антимонопольного округа признаны незаконными, как несоответствующие Закону о защите конкуренции.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, управление подало кассационную жалобу, в которой предлагает отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, так как полагает, что они приняты с неправильным применением норм материального права - статьи 15 Закона о защите конкуренции, без учета положений статей 56, 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс РФ) и Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 N 363. По мнению заявителя жалобы, поддержанному его представителями в суде кассационной инстанции, выводы судов о недоказанности нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не соответствуют материалам дела.

Администрация в отзыве и ее представитель в суде кассационной инстанции против отмены обжалуемых судебных актов возражают, считают их законными и обоснованными.

Предприниматель извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в суд кассационной инстанции не прибыл.

В судебном заседании объявлялся перерыв в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до 06.02.2014.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ применение судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установили суды и следует из материалов дела, управлением Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю на основании заявления предпринимателя Журавлева С.А. проведена проверка и принято решение от 07.05.2013 N 39, в соответствии с которым администрация г.Хабаровска признана нарушившей положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Управлением выдано предписание от 15.05.2013, в котором предписано возобновить работу по заявлению предпринимателя.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается, в том числе органам местного самоуправления, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Судами по материалам дела установлено, что предприниматель Журавлев С.А 05.03.2012 обратился в департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска с заявлением об организации места временного хранения автотранспорта площадью 2450 кв. м по ул. Вологодской (район здания N 10) в городе Хабаровске, рассмотрев которое комиссия по рассмотрению заявлений физических и юридических лиц о намерениях по установке (организации) движимых вещей или мест временного хранения автотранспорта (протокол от 16.03.2012 N 62) приняла решение о возможности организации места временного хранения автотранспорта.

В целях выяснения вопроса о предоставлении земельного участка, 23.07.2012 администрацией сделан запрос в министерство строительства Хабаровского края и 07.08.2012 получен ответ, из которого следовало, что до утверждения проекта межевания территории в границах ул. Суворова - Вологодская - Халтурина были поданы заявки на организацию работ по формированию земельного участка для строительства капитальных объектов. Указанные обстоятельства явились основанием для прекращения работы по заявлению предпринимателя Журавлева С.А, о чем последний был проинформирован департаментом архитектуры, строительства и землепользования администрации г.Хабаровска уведомлением от 17.08.2012.

Предприниматель, располагая сведениями о предоставлении другому предпринимателю земельного участка, входящего в состав территории земельного участка, в отношении которого осуществлены мероприятия по межеванию, для использования в аналогичных целях, обратился в антимонопольный орган.

Как видно из материалов дела, основанием для принятия управлением оспариваемых решения и предписания послужили выводы антимонопольного органа о том, что указанными выше действиями администрации г.Хабаровска в нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции созданы препятствия для решения вопроса об организации стоянки автомобильного транспорта предпринимателем Журавлевым С.А., получения, соответственно, земельного участка в целях осуществления им предпринимательской деятельности. При этом антимонопольным органом установлено, что заявки на организацию работ по формированию земельного участка, испрашиваемого в целях капитального строительства, поступали 10.04.2008 и 24.02.2009, до утверждения проекта межевания (05.02.2010), и закрыты в связи с отсутствием разработанной документации по планировке территории, работы по формированию земельного участка по ним не проводились.

Данные обстоятельства следуют из материалов дела, не оспариваются лицами, участвующими в деле, и нашли подтверждение при рассмотрении дела в суде.

Суд первой инстанции, выводы которого поддержал апелляционный суд, удовлетворяя заявленные требования о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа, исходил из того, что отсутствие воли уполномоченного органа на принятие решения по распоряжению землями в нарушение норм действующего законодательства само по себе без доказательств создания действиями администрации препятствий в осуществлении Журавлевым С.А. предпринимательской деятельности не влечет нарушение норм Закона о защите конкуренции.

Суды установили и следует из материалов дела, что земельный участок, на котором предполагается организация предпринимателем Журавлевым С.А. стоянки автомобильного транспорта, расположен в границах территории ул.Суворова-Вологодская-Халтурина, обеспечен проектом межевания, утвержденным постановлением администрации г.Хабаровска от 05.02.2010 N 39, согласно утвержденному проекту расположен в границах застроенного земельного участка (N 64), обремененного правами третьих лиц, и находится рядом с земельным участком, предоставленным предпринимателю Смеречинскому Д.В. на основании постановления от 13.09.2011 о предоставлении земельного участка в аренду в целях организации стоянки автомобильного транспорта.

Поскольку данное постановление администрации г.Хабаровска от 13.09.2011, как указали суды, издано задолго до обращения предпринимателя Журавлева С.А., судебные инстанции пришли к выводу об отсутствии доказательств того, что действия администрации повлекли или могли повлечь ограничение конкуренции на рынке услуг по хранению автотранспорта, ущемлению прав и законных интересов конкретного хозяйствующего субъекта - предпринимателя Журавлева С.А.

Между тем, не учли следующее.

В силу положений пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьи 1 Закона Хабаровского края от 27.06.2007 N 125 "О наделении органов местного самоуправления городского округа "Город Хабаровск" отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа "Город Хабаровск" полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа, за исключением полномочий по предоставлению земельных участков для строительства объектов капитального строительства, наделены органы местного самоуправления городского округа "Город Хабаровск".

Таким образом, органы местного самоуправления обладают полномочиями по распоряжению указанными земельными участками, собственность на которые не разграничена, за исключением земельных участков для капитального строительства.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 28.04.2007 N 85-пр утвержден Порядок организации работы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемыми для целей, связанных со строительством, на территории городского округа "Город Хабаровск", согласно которому уполномоченным органом Правительства Хабаровского края по распоряжению такими земельными участками в целях капитального строительства определены (на дату подачи заявки) министерство строительства и министерство имущественных отношений Хабаровского края.

В соответствии с пунктом 4 указанного Постановления N 85-пр для координации работ по управлению и распоряжению землями на территории городского округа "Город Хабаровск" администрации города Хабаровска рекомендовано согласовывать с уполномоченными органами Правительства Хабаровского края по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, перечень и границы застроенных территорий и схемы местоположения движимых вещей и мест временного хранения автотранспорта на территории, предназначенной для капитального строительства (реконструкции) и временно не используемой, перед их утверждением.

В свою очередь администрацией города Хабаровска в соответствии с Уставом в целях создания прозрачности процедур, связанных с установкой (организацией) движимых вещей и стоянок автомобильного транспорта (мест временного хранения автотранспорта), разработано и утверждено постановлением от 28.08.2009 N 3101 Положение о движимых вещах и стоянках автомобильного транспорта (местах временного хранения автотранспорта) на территории городского округа "Город Хабаровск", которым регламентирован порядок рассмотрения заявок и предоставления земельных участков под установку (организацию) стоянок автомобильного транспорта на основании постановления администрации по результатам проведения торгов.

Данное Положение, как следует из его содержания, подлежит применению при установке (организации) движимых вещей и мест временного хранения автотранспорта на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена или находящихся в муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц, для целей, не связанных со строительством, и предусматривает комиссионное рассмотрение заявки и принятие предварительного обоснованного решения о возможности установки (организации) указанной в заявлении движимой вещи или места временного хранения автотранспорта, что, как установили суды и подтверждается материалами дела, администрацией было выполнено.

Согласно пункту 3.5. названного Положения, в редакции, действующей в период возникновения спорных правоотношений, департамент архитектуры, строительства и землепользования после получения заявки в месячный срок обеспечивает, в том числе уведомление заявителя о принятом решении и при принятии положительного решения обеспечивает проведение процедур по согласованию места установки (организации) движимой вещи или места временного хранения автотранспорта с сетедержателями. После получения положительных согласований, указанных в п. 3.5.2, в силу пункта 3.6. данного Положения разрабатывает условия по проведению торгов на право установки (организации) движимой вещи или места временного хранения автотранспорта, обеспечивает подготовку и публикацию в газете "Хабаровские вести" извещения о проведении торгов, об условиях торгов.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей не связанных со строительством, предусмотрен статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с названной нормой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

Таким образом, статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации установлены принципы управления и распоряжения земельными участками (эффективность, справедливость, публичность, открытость и прозрачность), обязанность рассмотрения всех поступивших заявок, а также запрет на приоритеты и особые условия для отдельных категорий лиц, если иное не установлено законом.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для квалификации действий (бездействия) по статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Как следует из материалов дела, администрация г.Хабаровска, прекращая работы по заявлению предпринимателя Журавлева С.А., исходила из того, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах территории, на которую утвержден проект межевания, данная территория определена для строительства капитальных объектов, на которую поданы заявки на предоставление земельного участка для целей капитального строительства. Между тем, последнее не нашло подтверждение при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и в ходе судебного разбирательства, поскольку на момент обращения предпринимателя с соответствующим заявлением и при рассмотрении дела в суде заявки, поданные 10.04.2008 и 24.02.2009, до утверждения проекта межевания земельного участка (05.02.2010), были закрыты, что не оспаривают лица, участвующие в деле. При этом администрацией не приведены нормы, согласно которым ею прекращено рассмотрение заявления предпринимателя Журавлева С.А., поданного в соответствии с Положением о движимых вещах и стоянках автомобильного транспорта (местах временного хранения автотранспорта) на территории городского округа "Город Хабаровск".

Ссылки суда апелляционной инстанции на то, что предоставление земельного участка предпринимателю Смеречинскому Д.В. произошло задолго до обращения с аналогичным заявлением предпринимателя Журавлева С.А. и, соответственно, не может свидетельствовать об ограничении прав последнего на рассмотрение вопроса об организации стоянки автомобильного транспорта на испрашиваемом земельном участке и на осуществление им предпринимательской деятельности, нельзя признать обоснованными.

Как установлено антимонопольным органом, судом и подтверждается материалами дела, предпринимателю Смеречинскому Д.В. на основании постановления администрации г.Хабаровска от 13.09.2011 в целях организации стоянки автомобильного транспорта предоставлен земельный участок, расположенный в границах того же застроенного земельного участка (N 64) ул.Суворова-Вологодская-Халтурина, обеспеченного проектом межевания, утвержденным постановлением администрации г.Хабаровска от 05.02.2010 N 39. Соответственно, прекращение работы по заявке предпринимателя Журавлева С.А. по рядом расположенному земельному участку для использования в тех же целях и при аналогичных условиях подтверждает выводы антимонопольного органа о несоблюдении администрацией требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, наличии действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Учитывая изложенное, следует признать выводы судов о несоответствии оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции основанными на неправильном применении данной правовой нормы. Поскольку судами установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, но неверно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает необходимым отменить принятые по делу судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять судебный акт об отказе заявителю в удовлетворении его требований.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 12.08.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2013 по делу N А73-6019/2013 Арбитражного суда Хабаровского края отменить, в удовлетворении заявления администрации города Хабаровска о признании незаконными решения от 07.05.2013 N 39 и предписания от 15.05.2013 N 24 управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Котикова Г.В.

Судьи

Кургузова Л.К. Меркулова Н.В.