Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 13 мая 2014 г. N Ф03-1776/14 по делу N А51-25364/2013

г. Хабаровск

13 мая 2014 г.

А51-25364/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 мая 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

в составе:

Председательствующего: В.М.Голикова

Судей: И.С.Панченко, С.А.Логвиненко

при участии:

от заявителя: инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края - представитель не явился;

от общества с ограниченной ответственностью "Лазарет" - Лазарева Т.Д., представитель по доверенности от 26.10.2013 б/н;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края

на постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2014

по делу N А51-25364/2013 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Н.В.Колтунова; в суде апелляционной инстанции судьи: Е.Н.Номоконова, А.В.Гончарова, С.В.Гуцалюк

по заявлению инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края

к обществу с ограниченной ответственностью "Лазарет"

о привлечении к административной ответственности

Решением от 15.10.2013 Арбитражный суд Приморского края, удовлетворив заявление инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ОГРН 1122543024262, место нахождения: 690106, Приморский край, г.Владивосток, проспект Красного Знамени, 3; далее - инспекция, административный орган), привлёк общество с ограниченной ответственностью "Лазарет" (ОГРН 1022502120266, место нахождения: 690105, Приморский край, г.Владивосток, ул.Русская, 71; далее - общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного приостановления деятельности - строительства и эксплуатации объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г.Владивосток, ул.Русская, 65, сроком на 90 суток.

При этом суд исходил из виновности общества в невыполнении законного предписания инспекции о предоставлении разрешения на строительство спорного объекта и проектной документации с положительным заключением экспертизы.

Постановлением от 15.01.2014 Пятый арбитражный апелляционный суд решение суда первой инстанции отменил и отказал инспекции в удовлетворении требования о привлечении ООО "Лазарет" к административной ответственности по основаниям, предусмотренным частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Судебный акт мотивирован тем, что при производстве по делу об административном правонарушении инспекция допустила существенное нарушение процессуальных требований, установленных КоАП РФ, что, в соответствии с частью 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении общества к административной ответственности.

В кассационной жалобе инспекция, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм процессуального права, предлагает постановление указанного суда отменить, решение суда первой инстанции по настоящему делу оставить в силе.

Доводы заявителя жалобы сводятся к тому, что о проведении инспекцией выездных надзорных мероприятий и возбуждении

административного дела общество неоднократно извещалось путем направления писем по его юридическому адресу (г.Владивосток, ул.Русская, 71), указанному в ЕГРЮЛ. Туда же направлялись акт проверки и предписание.

Кроме того, все документы, касающиеся проведения проверок и их результатов, передавались представителю общества, имеющему соответствующую доверенность, что, по мнению заявителя жалобы, свидетельствует о принятии им мер по соблюдению прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

При этом заявитель жалобы полагает, что проверка фактического получения обществом перечисленных выше документов не входит в полномочия административного органа.

Заявитель жалобы также считает, что нарушение отделением Почты России порядка вручения почтового отправления, в результате которого извещения и документы инспекции не дошли до адресата, не даёт судам основания полагать, что административным органом не соблюдена процедура вручения уведомления о времени и месте рассмотрения дела об административное правонарушении.

ООО "Лазарет" в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании доводы кассационной жалобы отклонили, указывая на их несостоятельность, просили обжалуемый судебный акт оставить без изменения как соответствующий действующему законодательству.

Инспекция, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своего представителя для участия в судебном заседании не обеспечила.

Исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлении представителя общества, суд кассационной инстанции проверил правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда установленным по делу фактическим обстоятельствам и находит жалобу не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Судами установлено, что ООО "Лазарет" как застройщик осуществляет возведение объекта капитального строительства в г.Владивостоке по ул.Русская, 65, где на основании распоряжения

руководителя Инспекции РСН и КДС Приморского края от 27.05.2013 N 197 проведена внеплановая документарная проверка с целью установления соблюдения обществом обязательных требований градостроительного законодательства.

Из акта проверки от 27.06.2013 N 04-341 следует, что общество не представило проверяющим в полном объёме проектную документацию на строительство спорного объекта и положительное заключение экспертизы проектной документации, а также разрешение на строительство.

Предписанием от 27.06.2013 N 04/73/13 административный орган обязал общество устранить выявленные нарушения и представить в инспекцию недостающую документацию в полном объёме до 15.07.2013.

Согласно акту проверки от 17.07.2013 N 04-386, предписание инспекции в полном объёме обществом не исполнено. Инспекции не представлено положительное заключение экспертизы проектной документации и разрешение на строительство спорного объекта.

По обстоятельствам, выявленным в ходе проведения проверки исполнения предписания от 27.06.2013 N 04/73/13, административным органом составлен протокол от 05.08.2013 N 166 об административном правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

На основании положений статей 23.1, 28.8 КоАП РФ и статей 202-204 АПК РФ административный орган обратился в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о привлечении ООО "Лазарет" к административной ответственности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что материалами дела подтверждено наличие события административного правонарушения и вина общества в его совершении.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 5 статьи 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительство, реконструкция

объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, регулируется указанным кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пунктом 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ предусмотрено, что проверку выполнения работ и строительных материалов, применяемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ на соответствие требованиям технических регламентов и проектной документации, осуществляет государственный строительный надзор.

Пунктом 9 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение), предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений (часть 6 статьи 54 ГрК РФ).

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В силу части 5 статьи 54 ГрК РФ и пункта 1 Положения к отношениям, связанным с осуществлением государственного

строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, указанных в названной части статьи 54 ГрК РФ.

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 Закона N 294-ФЗ, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 2 статьи 11 Закона N 294-ФЗ).

В силу частей 1 и 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Частью 3 статьи 14 Закона N 294 предусмотрено, что заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя государственного контроля (надзора) вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора) проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному-представителю юридического лица одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

Частью 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ установлено, что о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пунктом 2 части 2 указанной статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом.

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений (часть 6 статьи 54 ГрК РФ, статья 16 Закона N 294-ФЗ).

Пунктом 15 Положения предусмотрено, что первые экземпляры акта и предписания, а также копии указанных документов передаются заказчику,

застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения).

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу названных норм при решении вопроса о наличии в деянии общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, суду необходимо установить, в частности, было ли известно ответчику о возложении на него обязанности совершить действия, указанные в предписании, в установленный данным предписанием срок, имелась ли у него объективная возможность исполнить предписание об устранении нарушений.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ, наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении правонарушения являются обстоятельствами, подлежащими обязательному выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В силу части 2 статьи 26.2 КоАП РФ эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными указанным Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

При этом порядок привлечения к административной ответственности, установленный КоАП РФ, является обязательным для всех органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении.

Согласно статье 28.2 КоАП РФ, по факту совершения административного правонарушения составляется протокол, в котором указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, статья данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие (часть 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ).

Из вышеуказанных норм права следует, что протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий конкретное противоправное деяние, является необходимым правовым основанием для привлечения к административной ответственности.

Протокол о возбуждении дела об административном правонарушении признается надлежащим процессуальным документом только в том случае, если он составлен в присутствии лица, привлекаемого к административной

ответственности или при наличии доказательств, неопровержимо свидетельствующих о соблюдении в отношении лица, в отношении которого возбуждено административное производство, процессуальных гарантий на защиту своих прав, участие в составлении протокола и представление пояснений.

Согласно части 6 статьи 28.2 КоАП РФ, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

При разрешении спора ООО "Лазарет" отрицало факт получения предписания от 27.06.2013 N 04/73/13, ссылаясь на ненадлежащее исполнение почтовым отделением связи обязанности по направлению извещений о поступлении корреспонденции, а также на несоблюдение срока хранения почтовой корреспонденции, установленного действующим законодательством.

Процедура доставки (вручения) почтовых отправлений регламентирована разделом III Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005 N 221 (далее - Правила).

В пункте 2 Правил определено, что почтовое отправление с уведомлением о вручении - это почтовое отправление, при подаче которого отправитель поручает оператору почтовой связи сообщить ему или указанному им лицу, когда и кому вручено почтовое отправление.

Согласно пункту 33 Правил, почтовые отправления доставляются в соответствии с указанными на них адресами или выдаются в объектах почтовой связи. При этом в ячейки почтовых шкафов опускаются извещения о регистрируемых почтовых отправлениях и почтовых переводах.

Пункт 35 Правил устанавливает, что почтовые отправления и почтовые переводы при невозможности их вручения (выплаты) адресатам (их законным представителям) хранятся в объектах почтовой связи в течение месяца.

При неявке адресата за почтовым отправлением и почтовым переводом в течение 5 рабочих дней после доставки первичного извещения ему доставляется и вручается под расписку вторичное извещение.

По истечении установленного срока хранения, не полученные адресатами (их законными представителями) регистрируемые почтовые отправления возвращаются отправителям за их счет по обратному адресу, если иное не предусмотрено договором между оператором почтовой связи и пользователем.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 36 Правил при отсутствии адресата по указанному в почтовом отправлении адресу, почтовое отправление возвращается по обратному адресу.

Судом апелляционной инстанции установлено, что акт проверки от 27.06.2013 N 04-341 и предписание от 27.06.2013 N 04/73/13 были направлены ООО "Лазарет" сопроводительным письмом от 27.06.2013 N 52/04/03-08/2204 по адресу: г.Владивосток, ул.Русская, д.71.

Доказательств вручения указанного письма, а также акта проверки и предписания в материалы дела административным органом не представлено.

Распоряжение от 09.07.2013 N 274 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ООО "Лазарет" было вручено 09.07.2013 представителю общества Москаленко Д.В. по доверенности.

Поскольку материалы административного дела не содержат сведений о проверке инспекцией полномочий указанного лица на получение документов от ООО "Лазарет", то апелляционный суд сделал правильный вывод о недоказанности надлежащего уведомления общества о проведении проверки.

Также правильным является вывод апелляционного суда о том, что имеющаяся в материалах дела доверенность на имя Москаленко Д.В. от 01.06.2013 не может являться допустимым доказательством, поскольку из заключения почерковедческой экспертизы от 11.11.2013 N 44, проведённой экспертом Филиала N 4 ФГКУ "111 Главный государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз", следует, что данная доверенность подписана не директором, а иным лицом.

Апелляционный суд также установил, что акт проверки от 17.07.2013 N 04-386 был направлен заказной корреспонденцией от 17.09.2013 N 52/04/03-08/2539, что следует из штампа почтового отделения связи. В указанном письме инспекция также сообщала о составлении 05.08.2013 в отношении ООО "Лазарет" протокола об административном правонарушении.

Данное письмо было возвращено инспекции с отметками почтового отделения, свидетельствующими об отсутствии адресата по указанному адресу. При этом штамп почтового отделения на данном конверте свидетельствует, что возврат почтовой корреспонденции отправителю произведен почтовым отделением в течение 2-х дней со дня поступления письма.

Поскольку проверка исполнения предписания от 27.06.2013 N 04/73/13 была проведена с нарушением требований статьи 54 ГрК РФ и Закона N 294-ФЗ, то суд апелляционной инстанции правомерно счёл, что результаты данной проверки не могут служить основанием для составления протокола об административном правонарушении. Более того, отсутствие доказательств получения обществом названного предписания свидетельствует о том, что ООО "Лазарет" не знало о необходимости к определенному сроку исполнить обязанности, указанные в предписании.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд пришёл к правильному выводу о недоказанности вины общества в совершении правонарушения, квалифицируемого в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, что в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении, поскольку установленные судом апелляционной инстанции нарушения процессуальных требований КоАП РФ при производстве по делу об административном правонарушении носят существенный характер.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2014 по делу N А51-25364/2013 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.М.Голиков

Судьи

И.С.Панченко С.А.Логвиненко