Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 4 июня 2014 г. N Ф03-1819/14 по делу N А51-21821/2013

г. Хабаровск

04 июня 2014 г.

А51-21821/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июня 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой

судей: Е.П. Филимоновой, И.В. Ширяева

при участии:

от администрации города Владивостока - Еременко В.В., представитель по доверенности от 30.12.2013 N 1-3/4647;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю - Самсонова В.М., представитель по доверенности от 09.01.2014 N 1/01-21;

от третьих лиц: прокуратуры Приморского края - представитель не явился;

индивидуального предпринимателя Миронова Андрея Петровича - представитель не явился;

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю

на постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2014

по делу N А51-21821/2013 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде апелляционной инстанции судьи: Е.Н. Номоконова, Т.А. Солохина, Е.Л. Сидорович

по заявлению администрации города Владивостока

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю

третьи лица: прокуратура Приморского края, индивидуальный предприниматель Миронов Андрей Петрович

о признании недействительным решения и предписания

Администрация города Владивостока (далее - заявитель, администрация) (ОГРН 1022501302955, место нахождения: 690950, Приморский край, г. Владивосток, пр-т Океанский, 20) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 09.07.2013 по делу N 8/08-2013, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - управление, антимонопольный орган, Приморское УФАС России) (ОГРН 1022502277170, место нахождения: 690007, Приморский край, г. Владивосток, ул. 1-я Морская, 2).

Определением Арбитражного суда Приморского края от 20.08.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Прокуратура Приморского края, индивидуальный предприниматель Миронов Андрей Петрович (далее - предприниматель, ИП Миронов А.П.).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 16.10.2013 администрации в удовлетворении заявления отказано.

Пятый арбитражный апелляционный суд постановлением от 21.03.2014 решение суда первой инстанции отменил, признав недействительными как противоречащие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) решение и предписание Приморского УФАС России от 09.07.2013 по делу N 8/08-2013.

Приморское УФАС России, ссылаясь в кассационной жалобе на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права и несоответствие выводов данного суда фактическим обстоятельствам дела, просит постановление второй инстанции отменить и оставить в силе решение Арбитражного суда Приморского края. По мнению заявителя кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции неправильно определил юридически значимые обстоятельства рассматриваемого антимонопольного нарушения, а также пришел к неверному выводу о превышении управлением пределов предоставленных полномочий и рассмотрении земельного спора. Приморское УФАС России считает не соответствующими фактическим обстоятельствам дела выводы апелляционной инстанции о недоказанности антимонопольным органом влияния действий администрации на конкурентную среду, а также о том, что управлением не определен и не обозначен товарный рынок, не установлены участники данного рынка.

В судебном заседании представитель управления доводы, изложенные в жалобе, поддержала в полном объеме. Представитель администрации, ссылаясь на их несостоятельность, просила судебный акт апелляционной инстанции оставить без изменения по основаниям, указанным в отзыве.

Прокуратура Приморского края, ИП Миронов А.П., извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети "Интернет", явку своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не обеспечили. Отзывы на кассационную жалобу не представили.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.

При рассмотрении данного дела судами обеих инстанций установлено, что 05.05.2011 ИП Миронов А.П. обратился в Департамент земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (далее - департамент) с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью 2 000 кв. м, расположенного в районе дома N 17 по ул. Авроровская в г. Владивостоке, для целей, не связанных со строительством - для размещения стоянки автомобильного транспорта и благоустройства территории. К заявлению прилагались: план-схема расположения земельного участка и копия свидетельства о государственной регистрации Миронова А.П. в качестве индивидуального предпринимателя.

Решением от 30.05.2011 департамент отказал предпринимателю в предоставлении испрашиваемого земельного участка по причине его нахождения в различных территориальных зонах, а также в связи с превышением установленного минимального санитарного расстояния от ближайшей границы участка до территории здания столовой ДВФУ, жилого дома N 17 по ул. Авроровская в г. Владивостоке. При этом документы в администрацию г. Владивостока об утверждении и выдаче ИП Миронову А.П. схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории департаментом не направлялись.

Во исполнение представления первого заместителя прокурора Приморского края департаментом 22.12.2011 в администрацию г. Владивостока направлено письмо об утверждении и выдаче ИП Миронову А.П. схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории для последующего государственного кадастрового учета и изготовления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка. При этом к письму приложено заявление предпринимателя и обзорная схема испрашиваемого земельного участка.

Письмом от 26.01.2012 N 5423/1у администрация отказала ИП Миронову А.П. в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, обосновав отказ отсутствием в представленном пакете документов схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории.

Несогласие с действиями администрации послужило основанием для обращения предпринимателя в антимонопольный орган, который по результатам проверки 09.07.2013 вынес решение о нарушении администрацией города Владивостока части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Управление исходило из того, что отказ заявителя, оформленный письмом от 26.01.2012 N 5423/1у, в утверждении и выдаче ИП Миронову А.П. схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в районе ул. Авроровская, д. 17 в г. Владивостоке для целей, не связанных со строительством (для размещения автостоянки), не соответствует статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и мог привести к ограничению конкуренции, к необоснованному препятствованию в осуществлении предпринимателем деятельности по оказанию услуг хранения автотранспорта (автостоянки) на территории г. Владивостока.

На основании решения заявителю выдано предписание о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, согласно которому администрация в срок до 26.07.2013 должна ознакомить должностных лиц уполномоченных структурных подразделений Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока с решением и письменно разъяснить им о недопустимости отказа в утверждении и выдаче заявителям схем расположения земельных участков на кадастровом плане (кадастровой карте) соответствующей территории при отсутствии правовых оснований, в частности, на основании непредставления схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Ссылаясь на несоответствие решения и предписания антимонопольного органа части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, указывая на отсутствие у заявителя нормативно предусмотренной обязанности по разработке схемы расположения земельного участка, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении заявителем антимонопольного законодательства. Суд исходил из того, что действия администрации по отказу предпринимателю в утверждении и выдаче схемы расположения испрашиваемого земельного участка противоречат требованиям статьи 34 ЗК РФ и пункта 2.8 Административного регламента предоставления администрацией города Владивостока муниципальной услуги "Утверждение и выдача заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане кадастровой карте соответствующей территории", утвержденного постановлением администрации города Владивостока от 27.12.20101 N 1596 (далее - Административный регламент N 1596). При этом суд не установил обстоятельств, свидетельствующих о превышении управлением пределов предоставленных полномочий.

Арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к противоположным выводам, указав на рассмотрение управлением земельного спора, разрешение которого не входит в компетенцию антимонопольного органа. Кроме того, апелляционная инстанция признала недоказанным факт создания в результате действий администрации угрозы конкуренции на товарном рынке по оказанию услуг автостоянки в г. Владивостоке. Данный вывод суд обосновал тем, что испрашиваемый предпринимателем земельный участок не является объектом гражданских прав, поскольку не сформирован и не поставлен на кадастровый учет, в этой связи отсутствует возможность его использования для автостоянки. Отклоняя довод управления об ограничении доступа предпринимателя на товарный рынок, в подтверждение которого антимонопольный орган сослался на представление земельных участков в районе ул. Авроровская, 17, в г. Владивостоке иному хозяйствующему субъекту - ООО "Гамаюн", вторая инстанция указала на недоказанность факта осуществления деятельности на одном и том же товарном рынке ИП Мироновым А.П. и данным обществом.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 статьи 15).

Любые действия (бездействие) субъектов, перечисленных в статье 15 Закона о защите конкуренции, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, является недопустимыми, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Однако если соответствующим органом указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), данный орган не может быть признан нарушившим установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции запреты.

Порядок предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, урегулирован положениями статьи 34 ЗК РФ.

В силу пункта 2 статьи 34 ЗК РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса.

В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункт 3 статьи 34 ЗК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 34 ЗК РФ орган местного самоуправления на основании указанного заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 данного Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Таким образом, утверждение и выдача органом местного самоуправления схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в силу пунктов 4, 5 статьи 34 ЗК РФ является обязательным условием и основанием для последующего выполнения предпринимателем за его счет кадастровых работ в отношении земельного участка, осуществления кадастрового учета и решения компетентным органом вопроса о предоставлении земельного участка.

В спорный период на территории города Владивостока органом местного самоуправления полномочиями по утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории было наделено Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (пункт 4.24 Положения об управлении градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, утвержденного решением думы города Владивостока от 03.04.2009 N 259).

Порядок утверждения и выдачи схемы земельного участка урегулирован Административным регламентом N 1596, пунктом 2.8 которого установлены основания для отказа в предоставлении услуги: 1) в заявлении не указаны: цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю; 2) несоответствие вида разрешенного использования земельного участка с территориальным зонированием.

Как установлено судами, ни одно из перечисленных оснований не явилось поводом для отказа администрации в утверждении и выдаче предпринимателю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Ссылка администрации на невозможность рассмотрения обращения департамента по утверждению и выдаче предпринимателю схемы земельного участка ввиду отсутствия в представленном пакете документов схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане противоречит имеющимся в материалах дела доказательствам и правомерно отклонена судом первой инстанции как не соответствующая положениям статьи 34 ЗК РФ, пункту 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Из материалов дела следует, что предприниматель представил в департамент план-схему расположения земельного участка (т.1 л.д.40), а департамент направил в администрацию копию обзорной схемы испрашиваемого земельного участка (т.1 л.д.44), поэтому основания для неисполнения законодательно установленной обязанности по утверждению и выдаче схемы земельного участка у заявителя отсутствовали.

Поскольку администрацией не приведено нормативное правовое обоснование принятого решения и не указаны обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии в рассматриваемом периоде возможности сформировать земельный участок в определенном предпринимателем месте с учетом испрашиваемого назначения земельного участка, а также о наличии экологических, градостроительных и иных ограничений в его использовании, которые являлись бы безусловными основаниями исключающими необходимость проведения процедур по формированию земельного участка, вывод суда первой инстанции о нарушении администрацией города Владивостока положений статьи 34 ЗК РФ и пункта 2.8 Административного регламента N 1596 является правильным и соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Не соглашаясь с выводом суда апелляционной инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае признаков ограничения конкуренции, суд кассационной инстанции исходит из следующего.

Действительно, статья 15 Закона о защите конкуренции не презюмирует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции. Предусмотренные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду. Поэтому, в каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства по статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции одним из признаков ограничения конкуренции является установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Арбитражный суд первой инстанции, проанализировав материалы дела, пришел к верному выводу о том, что действия администрации по отказу в утверждении и выдаче схемы земельного участка по основанию, не предусмотренному земельным законодательством, а также предъявление к предпринимателю необоснованных требований, могли привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по хранению автотранспорта на территории города Владивостока, поскольку явились административным барьером для входа предпринимателя на данный рынок.

Антимонопольным органом установлены продуктовые границы рынка - в качестве товара определена рассматриваемая услуга, географические границы рынка - город Владивосток. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых совершено нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении администрацией антимонопольного нарушения в рассматриваемом случае не имеет.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что отказ администрации не мог повлиять на осуществление предпринимателем деятельности по оказанию услуг хранения автотранспорта, так как земельный участок не сформирован и не является объектом гражданского оборота, ошибочен. В рассматриваемом случае именно действия администрации явились препятствием для формирования земельного участка и последующего использования его в предпринимательских целях, наличие иных препятствий для входа предпринимателя на рассматриваемый рынок администрацией не доказано, и судами не установлено.

Предоставление земельных участков ООО "Гамаюн" с целью размещения автостоянки, а впоследствии для строительства административного здания в предложенном предпринимателем районе города Владивостока, свидетельствует, что испрашиваемый заявителем земельный участок мог стать объектом гражданских прав с учетом заявленной предпринимателем цели его использования.

Апелляционной инстанцией не учтено, что действия администрации на первоначальном этапе формирования земельного участка ограничили возможность предпринимателя в пользовании земельным участком, необходимым для осуществления деятельности, тем самым ограничили его доступ на товарный рынок, соответственно необоснованно препятствовали осуществлению предпринимателем хозяйственной деятельности, исключая его из числа участников товарного рынка.

Не соглашаясь с выводом суда первой инстанции о соблюдении Приморским УФАС России пределов предоставленных полномочий, суд апелляционной инстанции не учел следующее.

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей указанного Закона, в том числе по возбуждению и рассмотрению дел в отношении органов местного самоуправления о нарушении антимонопольного законодательства и выдаче предписаний по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства (подпункт "д" пункта 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

Содержание оспариваемых администрацией актов антимонопольного органа не свидетельствует о разрешении им земельного спора, поскольку в них отсутствуют выводы относительно прав предпринимателя на испрашиваемый земельный участок, предписания о необходимости совершения администрацией действий по утверждению и выдаче предпринимателю схемы на данный участок или совершения иных действий влекущих материально правовые последствия для предпринимателя.

Учитывая, что право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений, управление в пределах предоставленных полномочий обоснованно по заявлению предпринимателя осуществило проверку действий администрации на предмет их соответствия антимонопольному законодательству.

На основании изложенного, суд кассационной инстанции полагает, что выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 1 статьи 288 АПК РФ является основанием для отмены судебного акта данной инстанции.

Поскольку судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования представленных в дело доказательств правильно установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, верно применены нормы материального права, а также принимая во внимание ошибочность сделанных апелляционным судом выводов, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2014 подлежит отмене, решением Арбитражного суда Приморского края от 16.10.2013 - оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2014 по делу N А51-21821/2013 Арбитражного суда Приморского края отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Приморского края от 16.10.2013 по указанному делу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Н.В. Меркулова

Судьи

Е.П. Филимонова И.В. Ширяев