Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 декабря 2014 г. N Ф03-5577/14 по делу N А04-2210/2014

г. Хабаровск

30 декабря 2014 г.

А04-2210/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Гребенщикова С.И.

Судей: Цирулик О.В., Лесненко С.Ю.

при участии

от ОАО "РЖД": Шулимов В.Г., представитель по доверенности от 22.08.2012 N 77АА 7098316; Зливко А.В., представитель по доверенности от 11.04.2013 N 77АА 9210028; Уманец В.В., представитель по доверенности от 05.09.2012 N 77АА 7098357

от других участвующих в деле лиц: представители не явились

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение от 02.07.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014

по делу N А04-2210/2014 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Курмачев Д.В., в апелляционном суде судьи Вертопрахова Е.В., Харьковская Е.Г., Швец Е.А.

По заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к администрации города Тында

третьи лица: Правительство Амурской области, Министерство жилищно-коммунального хозяйства Амурской области

об оспаривании ненормативного правового акта

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727; место нахождения: 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, 2; далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным ответа администрации города Тынды Амурской области (ОГРН 1022800775580, ИНН 2808002845; место нахождения: 676290, Амурская область, г. Тында, ул. Красная Пресня, 29; далее - администрация) от 28.02.2014 N 1161, как не соответствующего требованиям Правил вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.09.2012 N 889, и о возложении на администрацию обязанности принять одно из решений, предусмотренных пунктом 18 названных Правил (с учетом уточнения требований в порядке статьи 49 АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Правительство Амурской области и Министерство жилищно-коммунального хозяйства Амурской области (далее - Министерство ЖКХ).

Решением суда от 02.07.2014, оставленным постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 без изменения, в удовлетворении заявленных требований общества отказано по мотивам соответствия оспариваемого решения администрации требованиям действующего законодательства, а также недоказанности нарушения им прав и законных интересов заявителя.

В кассационной жалобе общество выражает несогласие с принятыми до делу судебными актами, ссылается на неполное выяснение судами всех значимых для дела обстоятельств, неправильное применение норм материального права и существенное нарушение норм процессуального права, в связи с чем просит решение и постановление апелляционного суда отменить как незаконные, заявленные требования - удовлетворить.

Заявитель жалобы свою позицию основывает на нормах статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", положениях Приказа Минэнерго России от 24.03.2003 N 115 "Об утверждении Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок", определяющих различные понятия котельного комплекса как источника тепловой энергии и тепловых сетей как самостоятельных объектов. В этой связи считает необоснованной ссылку арбитражных судов на несоблюдение обществом требований пункта 17 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.09.2012 N 889 (далее - Правила N 889), регулирующих порядок вывода из эксплуатации именно тепловых сетей, а не самого источника тепла, о чем в данном случае уведомлял заявитель администрацию. Также указывает на ошибочность выводов судебных инстанций в части признания котельного комплекса сложной вещью (статья 134 ГК РФ) и невозможности индивидуализировать имущество, подлежащее выводу из эксплуатации. Суды в данном случае не дали должной оценки всем имеющимся в деле доказательствам, в том числе регистрационным свидетельствам, приложенным обществом к уведомлению. Кроме того, по мнению заявителя жалобы, положения пункта 18 Правил N 889, предполагают принятие администрацией одного из двух возможных решений, что не позволяет органу местного самоуправления вернуть полученное уведомление без рассмотрения по существу. При этом обращает внимание окружного суда на то, что соответствующее требование общества о понуждении ответчика принять одно из указанных решений арбитражными судами в нарушение норм статьи 170 АПК РФ рассмотрено не было, итоги оценки данного требования в обжалуемых судебных актах не приведены.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу опровергает изложенные в ней доводы общества, приводит свои пояснения по обстоятельствам спора, и настаивает на том, что направленное обществом уведомление о выводе из эксплуатации котельного комплекса не содержало всей необходимой информации и не соответствовало требованиям Правил N 889, в связи с чем у органа местного самоуправления отсутствовали правовые основания для принятия какого-либо из предусмотренных пунктом 18 данных Правил решения.

Правительство Амурской области в своем отзыве на поданную жалобу указывает на то, что все доводы ОАО "РЖД" уже получили должную оценку судов первой и апелляционной инстанций, поэтому предлагает оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные. От Министерства ЖКХ отзыв на кассационную жалобу не поступил.

В судебном заседании кассационной инстанции представители ОАО "РЖД" настаивали на отмене принятых по делу решения и постановления апелляционного суда, поддержали приведенные в поданной жалобе доводы и дали по ним пояснения.

Остальные участвующие в деле лица, извещенные о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в том числе с учетом публикации необходимой информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своих представителей в заседание суда не обеспечили. Правительство Амурской области ходатайствовало о рассмотрение дела в отсутствие его представителя.

Проверив в порядке и пределах статьей 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов с учетом доводов кассационной жалобы и поступивших возражений на нее, Арбитражный суд Дальневосточного округа считает, что принятые по делу решение и постановление апелляционного суда подлежат отмене в силу следующих обстоятельств.

Как усматривается из материалов дела, ОАО "РЖД" (в лице своего структурного подразделения - Дальневосточной дирекции по тепловодоснабжению) направило в адрес администрации уведомление от 25.11.2013 N 3940, в котором сообщило о предстоящем выводе объектов теплоснабжения из эксплуатации с августа 2014 года, приложив необходимые документы, включая: доверенность; свидетельство о праве собственности; технический паспорт; схему расположения; перечень оборудования и перечень потребителей тепловой энергии.

Рассмотрев обращение общества, администрация в ответе от 24.12.2013 N 7430 указала, что данное уведомление считается не полученным по причине его ненадлежащего оформления, а именно: отсутствия точного наименование объектов (объекта) и причины вывода из эксплуатации, предусмотренной действующим законодательством о теплоснабжении, а также наличия противоречий между содержанием уведомления и приложенными к нему документами.

В письме от 21.01.2014 N 4247 общество просило администрацию рассмотреть по существу ранее полученное уведомление от 25.11.2013 N 3940 и направить на него ответ, соответствующий требованиям действующего законодательства.

В ответ на повторное обращение, администрация в письме от 28.02.2014 N 1161 вновь сообщила о наличии в уведомлении общества ранее указанных существенных недостатков и об отсутствии всех необходимых документов, в связи с чем предложила оформить уведомление должным образом.

Полагая, что полученный ответ администрации носит формальный характер, не соответствует нормам права и нарушает законные интересы общества, оно в порядке главы 24 АПК РФ обратилось в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

В силу норм статьи 198 АПК РФ решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц могут быть оспорены в арбитражном суде гражданами, организациями и иными лицами, в случае если они полагают, что такие решения и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых решений, совершения действий (бездействия), их соответствия закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие таких решений, возлагается на соответствующий публичный орган власти или должностное лицо (частью 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно подпунктам 1, 5 пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся, в том числе:

- организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;

- согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона о теплоснабжении в целях недопущения ущемления прав и законных интересов потребителей тепловой энергии собственники или иные законные владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей обязаны осуществлять согласование с органами местного самоуправления поселений, городских округов и в случаях, установленных настоящей статьей, с потребителями вывода указанных объектов в ремонт и из эксплуатации.

В указанных случаях собственники или иные законные владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей, планирующие вывод их из эксплуатации (консервацию или ликвидацию), не менее чем за восемь месяцев до планируемого вывода обязаны уведомить в целях согласования вывода их из эксплуатации орган местного самоуправления поселения или городского округа о сроках и причинах вывода указанных объектов из эксплуатации в случае, если такой вывод не обоснован в схеме теплоснабжения (пункт 4 статьи 21 названного Закона).

Пунктом 5 статьи 21 Закона о теплоснабжении установлено, что орган местного самоуправления поселения или городского округа, в который направлено уведомление, вправе потребовать от собственников или иных законных владельцев источников тепловой энергии, тепловых сетей приостановить их вывод из эксплуатации на срок не более чем три года в случае наличия угрозы возникновения дефицита тепловой энергии, а собственники или иные законные владельцы указанных объектов обязаны выполнить данное требование органа местного самоуправления. В случае, если продолжение эксплуатации указанных объектов ведет к некомпенсируемым финансовым убыткам, собственникам или иным законным владельцам указанных объектов должна быть обеспечена соответствующая компенсация в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Помимо этого, пунктом 6 статьи 21 Закона о теплоснабжении также предусмотрено, что в случае уведомления органа местного самоуправления поселения или городского округа собственниками или иными законными владельцами источников тепловой энергии, тепловых сетей об их намерении прекратить эксплуатацию указанных объектов этот орган вправе потребовать от их собственников или иных законных владельцев выставить указанные объекты на торги в форме аукциона или конкурса и при отсутствии иных лиц, заинтересованных в приобретении указанных объектов, вправе осуществить их выкуп по рыночной стоимости, определенной оценщиком, в целях сохранения системы жизнеобеспечения населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Собственники или иные законные владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей вправе продать муниципальному образованию указанные объекты по цене, которая ниже определенной оценщиком рыночной стоимости, или передать их безвозмездно. В случае приобретения муниципальным образованием источника тепловой энергии, тепловых сетей оно несет ответственность за их эксплуатацию.

В развитие указанных положений Закона о теплоснабжении Правительством РФ утверждены Правила N 889, в соответствии с пунктом 16 которых собственники или иные законные владельцы источников тепловой энергии и тепловых сетей, планирующие вывод их из эксплуатации (консервацию или ликвидацию), не менее чем за 8 месяцев до планируемого вывода обязаны в письменной форме уведомить в целях согласования вывода их из эксплуатации орган местного самоуправления поселения или городского округа (с указанием оборудования, выводимого из эксплуатации) о сроках и причинах вывода указанных объектов из эксплуатации в случае, если такой вывод не обоснован в схеме теплоснабжения. В уведомлении должны быть указаны потребители тепловой энергии, теплоснабжение которых может быть прекращено или ограничено в связи с выводом из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей.

Орган местного самоуправления, в который поступило уведомление о выводе из эксплуатации источника тепловой энергии и тепловых сетей, обязан в течение 30 дней рассмотреть и согласовать это уведомление или потребовать от владельца указанных объектов приостановить их вывод из эксплуатации не более чем на 3 года в случае наличия угрозы возникновения дефицита тепловой энергии, выявленного на основании анализа схемы теплоснабжения, при этом собственники или иные законные владельцы указанных объектов обязаны выполнить такое требование органа местного самоуправления (пункт 18 Правил N 889).

Действуя по указанной процедуре, ОАО "РЖД" заблаговременно направило в адрес администрации уведомление о предстоящем выводе из эксплуатации котельного комплекса (источника тепловой энергии), расположенного в городе Тында Амурской области.

Однако администрация, сославшись в ответах от 24.12.2013 N 7430 и от 28.02.2014 N 1161 на ненадлежащее оформление указанного уведомления, дважды возвратило его обществу без рассмотрения по существу.

Признавая такой ответ администрации соответствующим требованиям действующего законодательства и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что уведомление общества о выводе из эксплуатации котельного комплекса не содержит достоверные и достаточные сведения об объекте, позволяющие его идентифицировать, а также в нем не приведен перечень источников тепловой энергии, в том числе оборудования и тепловых сетей.

При этом суд исходил из того, что спорный котельный комплекс является сложной вещью по смыслу статьи 134 ГК РФ и включает в себя не только непосредственно источник тепловой энергии, но и тепловые сети, посредством которых теплоноситель передается до конечных потребителей. Однако общество не представило доказательств согласования вопроса о выводе из эксплуатации тепловых сетей с потребителями, в том числе многоквартирных домов, как того требуют положения пункта 17 Правил N 889.

Апелляционный суд в целом поддержал указанные выводы суда первой инстанции о несоответствии уведомления общества от 25.11.2013 N 3940 положениям Правил N 889.

Между тем суд кассационной инстанции полагает, что выводы арбитражных судов о законности оспариваемого решения администрации сделаны судами без оценки всех имеющихся в материалах дела доказательств и выяснения всех значимых для дела обстоятельств, что привело к неправильному применению норм материального права.

Так, по смыслу статьи 21 Закона о теплоснабжении и пункта 3 Правил N 889, порядок вывода из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей имеет различия, а именно: в отношении непосредственно источников тепловой энергии требуется получения соответствующего согласования органом местного самоуправления, тогда как в случае вывода из эксплуатации тепловых сетей необходимо дополнительно согласование данного вопроса потребителями тепловой энергии.

Признавая спорный имущественный комплекс сложной вещью, включающей в себя тепловые сети, арбитражные суды не мотивировали в достаточной степени такой вывод и не привели в обжалуемых судебных актах ссылки на конкретные доказательства, подтверждающие данное обстоятельство. Технологическая возможность самостоятельной эксплуатации тепловых сетей судами не выяснялась, тогда как общество неоднократно заявляло об отсутствии намерений выводить данные сети из эксплуатации. Доводы заявителя в этой части судами также не рассмотрены по существу.

В этой связи следует признать необоснованными ссылку судов на положения пункта 17 Правил N 889 и указание на отсутствие доказательств согласования обществом вопроса о выводе из эксплуатации тепловых сетей с потребителями.

Также суды, делая вывод о недостоверности и недостаточности указанных в уведомлении сведений об объекте, подлежащим выводу из эксплуатации, а также об отсутствии в нем перечня источников тепловой энергии, в том числе оборудования и тепловых сетей, не дали оценку содержанию приложенных обществом к уведомлению свидетельствам о государственной регистрации прав на объекты недвижимости. Таким образом утверждение судов о невозможности идентификации спорных объектов также безосновательно, поскольку общедоступные (открытые) сведения, содержащиеся в публичном реестре, включают в том числе в себя необходимое описание объекта недвижимости. Администрация, напротив, не представила судам доказательств, того что на территории города Тында обществу принадлежат иные котельные, имеющие аналогичное описание, что могло вызвать объективные трудности при определении конкретного объекта, подлежащего выводу из эксплуатации.

Необходимо также отметить, что арбитражные суды обеих инстанций, рассматривая настоящий спор по правилам главы 24 АПК РФ и признавая уведомление общества несоответствующим требованиям Правил N 889, в целом уклонились от анализа и оценки указанных администрацией в оспариваемом решении причин возврата данного уведомления. Суды не выяснили, в действительности ли поименованные в направленных обществу ответах причины препятствовали рассмотрению администрацией полученного уведомления по существу и объективно не позволяли органу местного самоуправления принять одно из предусмотренных пунктом 18 Правил N 889 решений. В тоже время в случае уклонения органа публичной власти от выполнения возложенных на него функций по формальным основаниям, такое бездействие не могло быть признано судами законным.

С учетом изложенного, обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ как принятые по неполно выясненным обстоятельствам дела и с неправильным применением норм материального права. В этой связи дело направляется на новое рассмотрение, при котором суду следует устранить отмеченные недостатки, рассмотреть в полном объеме все доводы и возражения сторон, выяснить значимые для дела обстоятельства, по итогам чего определить имелись ли в данном случае неустранимые препятствия для принятия администрацией одного из возможных решений в порядке пункта 18 Правил N 889 и в зависимости от этого оценить обоснованность заявленных обществом требований.

Суд кассационной инстанции отклоняет ссылки общества, приведенные им в кассационной жалобе, на то, что арбитражные суды вопреки положениям процессуального законодательства не дали оценки его требованию о возложении на администрацию обязанности принять по итогам рассмотрения полученного уведомления о выводе источника тепловой энергии из эксплуатации соответствующее решений. В данном случае такое требование заявителя не имеет самостоятельного значения, а по существу является одной из возможных мер по устранению допущенных ответчиком нарушений прав и законных интересов заявителя, которые применяются судом в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в случае удовлетворения требования о признании недействительным оспариваемого решения органа, осуществляющего публичные полномочия.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 02.07.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 по делу N А04-2210/2014 Арбитражного суда Амурской области отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.И. Гребенщиков

Судьи

О.В. Цирулик С.Ю. Лесненко