Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18 декабря 2015 г. N Ф03-4039/15 по делу N А04-1865/2015

г. Хабаровск

18 декабря 2015 г.

А04-1865/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе: Председательствующего судьи: Е.П. Филимоновой

Судей: Н.В. Меркуловой, И.В. Ширяева

при участии:

от администрации города Благовещенска: представитель не явился;

от Министерства финансов Российской Федерации: представитель не явился;

от Министерства финансов Амурской области: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области

на решение от 14.04.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2015

по делу N А04-1865/2015 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья А.В. Кравцов; в суде апелляционной инстанции судьи: Е.В. Гричановская, В.Г. Дроздова, И.В. Иноземцев

по иску администрации города Благовещенска

к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области

третье лицо: Министерство финансов Амурской области

о взыскании 2 172 753 руб.

Администрация города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 133; далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085336, ИНН 7710168360, место нахождения: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9; далее - Минфин России, ответчик) о взыскании 2 172 753 руб. убытков, возникших в связи с предоставлением денежных средств на приобретение жилья инвалиду.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 135; далее - Минфин Амурской области).

Решением суда от 14.04.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2015, исковые требования администрации удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам дела, просит принятые по делу судебные акты отменить. Указывая на нарушение судами части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), заявитель жалобы считает, что обеспечение жилым помещением инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, является расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, а предоставление жилых помещений на условиях социального найма осуществляется за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации, поэтому Минфин России не является надлежащим ответчиком по делу.

Минфин Амурской области в отзыве на кассационную жалобу против изложенных в ней доводов возражает, просит принятые по делу судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Администрация отзыв на кассационную жалобу не представила.

Определением суда от 23.09.2015 производство по кассационной жалобе приостанавливалось на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации дела N А60-23078/2014 Арбитражного суда Свердловской области с аналогичными обстоятельствами и правовой позицией.

Определением суда от 23.11.2015 производство по кассационной жалобе возобновлено в связи с опубликованием определения Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 по указанному выше делу Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей для участия в судебном заседании не обеспечили.

Изучив материалы дела, обсудив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на неё, проверив правильность применения судами норм материального и соблюдение норм процессуального права, суд кассационной инстанции считает доводы жалобы обоснованными, а судебные акты подлежащими отмене, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением Благовещенского городского суда Амурской области от 27.11.2014 на администрацию города Благовещенска возложена обязанность предоставить Реутовой Оксане Сергеевне вне очереди по договору социального найма жилое помещение в городе Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим нормам и правилам, общей площадью не менее 18 кв.м, и дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты площадью не более 15 кв.м.

Определением Благовещенского городского суда от 05.02.2015 изменен способ исполнения решения суда от 27.11.2014. С администрации города Благовещенска в пользу Реутовой Г.М. как законного представителя Реутовой О.С.. взысканы денежные средства для приобретения жилого помещения в размере 2 172 753 руб.

04.03.2015 от Реутовой О.С. в администрацию подано заявление о перечислении указанной денежной суммы.

Администрация, ссылаясь на отсутствие поступлений в городской бюджет денежных средств из федерального и областного бюджетов на обеспечение жильём инвалидов, отсутствие передачи из федеральной собственности в муниципальную жилых помещений с целью предоставления их по договорам социального найма, обратилась в арбитражный суд с иском.

Удовлетворяя исковые требования, суды, сославшись на положения статей 15, 1069 ГК РФ, посчитали установленным факт неисполнения Минфином России обязанности по компенсации истцу затрат по обеспечению жильем на условиях социального найма инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005.

Суды, руководствуясь статьями 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов), статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьями 49, 51, 57 ЖК РФ исходили из того, что меры социальной защиты инвалидов, в том числе по обеспечению жилыми помещениями, отнесены Законом о социальной защите инвалидов к расходным обязательствам Российской Федерации и должны быть компенсированы органу местного самоуправления из федерального бюджета в полном объеме. Принимая во внимание, что денежные средства для предоставления жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставшим на учет после 01.01.2005, ответчиком не перечислялись, истец государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма в силу статьи 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не наделен, судебные инстанции пришли к выводу о том, что понесенные администрацией расходы подлежат компенсации за счет федерального бюджета.

Между тем судами не учтено следующее.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права. При этом предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.

К числу граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ относит граждан, являющихся собственниками жилых помещений либо членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющих иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Данная норма направлена на защиту интересов указанных в ней граждан и охрану здоровья иных лиц, проживающих с ними в одной квартире, что согласуется с положениями статьи 40 (часть 3) и статьи 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (часть 2 статьи 57 ЖК РФ).

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне (пункт 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ).

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов осуществляется в соответствии с Законом о социальной защите инвалидов.

Согласно абзацу первому статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца первого преамбулы Закона о социальной защите инвалидов предусмотренные данным Законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положения Закона о социальной защите инвалидов предусматривают разное правовое регулирование порядка обеспечения жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005 и после указанной даты. Так, в соответствии с абзацами вторым и четвертым статьи 17, статьей 28.2 Закона о социальной защите инвалидов полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций. Порядок предоставления жилых помещений (по договору социального найма или в собственность) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 01.01.2005, определяется законодательством субъектов Российской Федерации.

В отношении лиц, вставших на учет после 01.01.2005, абзац третий статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов предусматривает, что в таком случае инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Судами установлено, что Реутова О.С. поставлена на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении после 01.01.2005, соответственно, подлежит обеспечению жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Таким образом, вывод судов о том, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета, является необоснованным.

Судами не учтено, что содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что часть 3 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

Частью 3 статьи 52 ЖК РФ предусмотрено, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления, им же предоставляются на основании соответствующих решений жилые помещения по договорам социального найма (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Законом Амурской области от 01.09.2005 N 38-ОЗ "О жилищной политике в Амурской области" к полномочиям органов местного самоуправления отнесены учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, предоставление жилых помещений по договорам социального найма. В отдельный список включаются граждане, имеющие право на внеочередное получение жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (пункт 8 статьи 10 данного Закона). При этом пунктом 4 части 1 статьи 6 названного Закона нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, в составе семьи которых имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, предусмотренного в Перечне, установленном Правительством Российской Федерации.

Следовательно, предоставление жилья инвалиду по договору социального найма во внеочередном порядке не является дополнительной обязанностью администрации. Суды не установили, в связи с чем у администрации возникли убытки.

Более того, отнесение судами расходов по предоставлению жилых помещений определенным законом лицам к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 БК РФ, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Судами не дана оценка доводам Минфина России относительно природы отношений, возникших между сторонами спора, и о возможности применения к этим отношениям норм ГК РФ о взыскании убытков.

Кроме того, принимая решение по делу, суды руководствовались также нормами ГК РФ о возмещении вреда, не указав при этом, в чем заключалось противоправное поведение Российской Федерации.

Довод судов о непредставлении Минфином России доказательств выделения администрации денежных средств, необходимых для осуществления полномочий по предоставлению жилья инвалидам, сделан без учета положений статьи 131 БК РФ, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 17.12.2009 N 1563-О-О, от 12.04.2011 N 551-О-О.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 2 статьи 288 АПК РФ, как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное, определить надлежащего ответчика по делу, установить характер правоотношений сторон и применить подлежащие применению нормы права.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.04.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2015 по делу N А04-1865/2015 Арбитражного суда Амурской области отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.П. Филимонова

Судьи

Н.В. Меркулова И.В. Ширяев