Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 31 мая 2016 г. N Ф03-1845/16 по делу N А51-24402/2015

г. Хабаровск

31 мая 2016 г.

А51-24402/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 мая 2016 года.

ГАРАНТ:

Постановлением Верховного Суда РФ от 23 августа 2016 г. N 303-АД16-10300 настоящее постановление оставлено без изменения

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Е.П. Филимоновой

Судей: Н.В. Меркуловой, И.В. Ширяева

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: Самсонова В.М., представитель по доверенности от 30.12.2015 N 9624/02;

от главы города Владивостока Пушкарева Игоря Сергеевича: Старожукова Н.В., представитель по доверенности от 29.10.2015 N 1-3/3775;

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу главы города Владивостока Пушкарёва Игоря Сергеевича

на решение от 12.01.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2016

по делу N А51-24402/2015 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья И.С. Чугаева; в суде апелляционной инстанции судьи: Л.А. Бессчасная, В.В. Рубанова, Т.А. Солохина

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю

к главе города Владивостока Пушкареву Игорю Сергеевичу

о привлечении к административной ответственности

Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН 1022502277170, ИНН 2540017193, место нахождения: 690007, Приморский край, г. Владивосток, ул. 1-я Морская, 2; далее - Приморское УФАС России, управление, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о привлечении главы города Владивостока Пушкарёва Игоря Сергеевича (далее - Пушкарёв И.С., глава города Владивостока, глава администрации города Владивостока, должностное лицо) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 12.01.2016, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2016, заявленные управлением требования удовлетворены. Пушкарёв И.С. привлечён к административной ответственности в виде штрафа в размере 15 000 руб.

В кассационной жалобе глава города Владивостока просит решение суда первой инстанции и постановление арбитражного апелляционного суда отменить, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, неполное выяснение фактических обстоятельств дела.

По мнению заявителя кассационной жалобы, поддержанному его представителем в судебном заседании, судебными инстанциями не учтено, что предметом рассматриваемого спора является привлечение к административной ответственности должностного лица, административное правонарушение не связано с осуществлением им предпринимательской или иной экономической деятельности, поэтому настоящее дело не относится к подведомственности арбитражного суда и производство по нему подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Приводят доводы об ошибочности выводов судов о том, что И.С. Пушкарёв является субъектом административной ответственности за вменённое ему правонарушение. Кроме того, принятые администрацией города Владивостока постановления от 29.03.2010 N 304 "О создании муниципального автономного учреждения культуры "Центр культуры "Владивосток", от 16.03.2012 N 1014 "Об утверждении нормативных затрат на оказание муниципальным автономным учреждением "Социально-культурный центр "Владивосток" муниципальной услуги "Организация и проведение физкультурных и спортивных мероприятий", от 16.03.2012 N 1015 "Об утверждении муниципального задания на оказание муниципальной услуги "Организация и проведение физкультурных и спортивных мероприятий", от 17.09.2012 N 3263 "Об утверждении муниципального задания на оказание муниципальной услуги" в установленном законом порядке не были признаны незаконными или противоречащими иным нормативным правовым актам.

Считают, что при создании муниципального автономного учреждения "Социально-культурный центр "Владивосток" глава города Владивостока - Пушкарёв И.С., как выборное должностное лицо, действовал в рамках вверенных Уставом города Владивостока полномочий с соблюдением положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях).

Приморское УФАС России в отзыве на кассационную жалобу, а также его представитель в судебном заседании, против доводов глава города Владивостока возражают, просят принятые по делу судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Судебное заседание в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ проведено путём использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Приморского края.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на неё, заслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ и, исходя из доводов кассационной жалобы, правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, постановлением администрации города Владивостока от 29.03.2010 N 304 "О создании муниципального автономного учреждения культуры" создано муниципальное автономное учреждение культуры "Центр культуры "Владивосток" и утвержден его устав. На основании постановления администрации города Владивостока от 16.01.2012 N 74 наименование учреждения изменено на муниципальное автономное учреждение "Социально-культурно-спортивный центр "Владивосток" (далее - МАУ "СКСЦ "Владивосток", МАУ, учреждение).

В соответствии с пунктами 2.1, 2.2 Устава "СКСЦ "Владивосток" (в редакции постановления администрации от 16.01.2012 N 74) учреждение создано в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления Владивостокского городского округа.

Предметом деятельности учреждения является выполнение работ, оказание услуг по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей Владивостокского городского округа услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация и проведение официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, создание условий для массового отдыха, организации обустройства мест массового отдыха жителей Владивостокского городского округа.

Для выполнения уставной цели учреждение вправе привлекать юридических лиц к участию в массовых городских мероприятиях на договорных условиях (п. 2.5 Устава), в установленном порядке совершать различные сделки, не противоречащие Уставу и не запрещенные действующим законодательством (пункт 5.2 Устава).

Источниками формирования имущества МАУ, в том числе финансовых ресурсов, являются: бюджетные ассигнования (субсидии); имущество, переданное собственником в оперативное управление; средства, полученные от иной приносящей доход деятельности, имущество, приобретенное на эти средства; иные источники, не противоречащие законодательству Российской Федерации (п. 6.6 Устава).

Порядок предоставления субсидий из бюджета Владивостокского городского округа МАУ "СКСЦ "Владивосток" утвержден постановлением администрации города Владивостока от 19.05.2010 N 541 (в редакции от 23.04.2012).

Судами установлено, что МАУ "СКСЦ "Владивосток" является учреждением, подотчетным и подведомственным Управлению культуры администрации города Владивостока (далее - управление культуры)

На основании вышеизложенного, финансирование выполнения выданных учреждению муниципальных заданий осуществляется за счет бюджетных средств (субсидий) Владивостокского городского округа, муниципальные задания для МАУ формируются и выдаются управлением культуры.

08.02.2012 управлением культуры утверждено муниципальное задание (с последующими изменениями от 07.06.2012), предусматривающее организацию досуга населения, включающую: организацию и проведение массовых праздников и праздничных мероприятий, в том числе организацию и проведение государственных, профессиональных и народных праздников; организацию мероприятий, посвященных памятным датам, концертно-зрелищных мероприятий, фестивалей, конкурсов, фейерверков; организацию концертной деятельности творческих коллективов и отдельных исполнителей на территории Владивостокского городского округа и др. Общий объем финансирования муниципального задания составил 43 052 815 руб.

Впоследствии 17.09.2012 и 16.11.2012 управлением культуры в муниципальное задание на предоставление муниципальных услуг "Создание условий по организации досуга населения" были внесены изменения 17.09.2012 и 16.11.2012. Общий объем финансирования муниципального задания составил 55 868 057,52 руб.

Приказами управления культуры от 01.01.2013 N 9-01/од и от 06.02.2013 N 9-29/од МАУ "СКСЦ "Владивосток" на 2013 год утверждено муниципальное задание, предусматривающее организацию досуга населения, включающее также организацию и проведение массовых праздников и праздничных мероприятий и иных мероприятий. Общий объем субсидий на обеспечение выполнения муниципального задания в 2013 году составил 69 679 140 руб.

Приказом от 12.09.2013 N 9-94/од утверждено муниципальное задание на оказание МАУ в 2014 году муниципальной услуги "Организация досуга населения", предусматривающее проведение циклов мероприятий, посвященных празднованию Нового 2014 года и Рождества, "Русь изначальная", "Фестивали Владивостока", "Пою мое Отечество", посвященных 154-й годовщине со Дня основания города Владивостока, празднованию Года культуры в РФ, празднованию встречи Нового 2015 года, а также предусматривающее тематическое оформление г. Владивостока к указанным мероприятиям. Общий объем субсидий на обеспечение выполнения муниципального задания в 2014 году составил 32 000 000 руб.

В целях выполнения муниципальных заданий в 2012-2014 годах учреждением как заказчиком с хозяйствующими субъектами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) заключены договоры, предметом которых является оказание услуг по организации и проведению массовых праздников и мероприятий, в том числе техническое, информационное и рекламное обеспечение этих мероприятий.

Указанные договоры заключались МАУ "СКСЦ "Владивосток" без проведения конкурентных процедур.

По результатам проведенных мероприятий составлялись отчеты об использовании субсидий из бюджета Владивостокского городского округа, которые подписывались начальником управления культуры и генеральным директором учреждения.

На основании материалов переданных прокуратурой г. Владивостока Приморскому УФАС России возбуждено дело N 151/08-2014 по признакам нарушения администрацией города Владивостока и управлением культуры части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в ограничении конкуренции (создании угрозы конкуренции) в сфере организации и проведения массовых праздничных и иных мероприятий, технического, информационного и рекламного обеспечения таких мероприятий на территории Владивостокского городского округа посредством финансирования в 2012-2013 годах за счет бюджетных средств выданных МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальных заданий (создание условий по организации досуга населения), предусматривающих поставку товара, оказание услуг для муниципальных нужд, и выдачи указанных муниципальных заданий без осуществления процедуры, установленной законодательством о размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

На основании материалов переданных прокуратурой г. Владивостока Приморскому УФАС России возбуждено дело N 166/08-14 по признакам нарушения администрацией города Владивостока и управлением культуры части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении МАУ "СКСЦ "Владивосток" полномочиями по решению вопроса местного значения, предусматривающего создание условий для организации досуга жителей городского округа (организация и проведение массовых мероприятий, посвященных государственным праздникам, в том числе профессиональным праздникам, а также памятным датам; организация городских мероприятий: праздников, концертно-зрелищных мероприятий, творческих встреч, фестивалей, конкурсов, художественных выставок и фотовыставок, фейерверков; организация концертной деятельности творческих коллективов и отдельных исполнителей на территории Владивостокского городского округа; организация и проведение народных праздников на территории Владивостокского городского округа) и полномочиями заказчика на поставку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд (для реализации потребностей муниципального образования в целях решения указанного вопроса местного значения).

Определением Приморского УФАС России от 27.11.2014 N 11723/08-4 дела 151/08-2014 и 166/08-2014 объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

По результатам рассмотрения объединённого дела антимонопольным органом принято решение от 16.01.2015, которым вышеуказанные действия администрации города Владивостока и управления культуры признаны несоответствующими частям 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения администрации и управлению культуры выдано предписание, направленное на прекращение вышеназванных нарушений антимонопольного законодательства.

Администрации предписано: привести пункты 2.1, 2.2 и 2.4 Устава МАУ в соответствие с Законом об автономных учреждениях, исключив наделение учреждения полномочиями органа местного самоуправления по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, обеспечению условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа; созданию условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; прекратить финансирование за счет бюджетных средств выполнение МАУ муниципальных заданий, направленных на создание условий по организации досуга населения, организации и проведения физкультурных и спортивных мероприятий и, предусматривающих закупку товара, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Управлению культуры предписано прекратить выдачу МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальных заданий, предусматривающих создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры и решение иных вопросов местного значения, и проводить закупку товаров, работ и услуг для решения вышеперечисленных вопросов в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Вступившим в законную силу 07.07.2015 решением Арбитражного суда Приморского края от 28.04.2015 по делу N А51-2319/2015 администрации города Владивостока и управлению культуры отказано в удовлетворении заявления о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа от 16.01.2015 по делам N 151/08-2014 и N 166/08-2014.

06.11.2015 управлением в отношении должностного лица - Пушкарёва И.С. составлен протокол N 21А/08-2015 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, в связи с чем антимонопольный орган обратился в арбитражный суд в соответствии со статьёй 23.1 КоАП РФ с заявлением о привлечении главы города Владивостока к административной ответственности.

Частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц, в том числе органов местного самоуправления, за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанного органа.

Судебные инстанций, удовлетворяя заявленные управлением требования и привлекая должностное лицо к административной ответственности, исходили из доказанности события правонарушения и вины главы администрации города Владивостока в его в его совершении.

С учётом статей 27, 28 Устава города Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока от 03.03.2005 N 49, Пушкарёв И.С., являясь главой города Владивостока, в силу своего статуса имеет полномочия, в частности по принятию решений о создании муниципальных учреждений, наделении их соответствующими полномочиями и финансировании, обеспечивающим осуществление этих полномочий, по отмене или приостановлению действия приказов и распоряжений принятых им, его заместителями и руководителями отраслевых и территориальных органов администрации города Владивостока, в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законом. В этой связи суды пришли к правомерному выводу о том, что в данном случае субъектом административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ является глава города Владивостока, допустивший нарушение антимонопольного законодательства, и отклонили доводы об обратном.

Из материалов дела усматривается, что главой города Владивостока Пушкарёвым И.С. приняты следующие постановления: о создании МАУ, об утверждении его устава и изменений в устав, наделяющие учреждение полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусматривающие создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа, создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения (постановления от 29.03.2010 N 304, от 03.09.2010 N 1014, от 30.06.2011 N 1767, от 12.09.2011 N 2465, от 30.12.2011 N 3485, от 16.01.2012 N 74, от 20.03.2012 N 1027, от 23.04.2012 N 1546, от 25.04.2014 N 5096); утверждающие нормативные затраты на оказание МАУ муниципальной услуги "организация и проведение физкультурных и спортивных мероприятий" (постановление от 16.03.2012 N 1014), об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета Владивостокского городского округа МАУ (постановление от 19.05.2010 N 541, от 23.04.2012) и муниципальных заданий на оказание МАУ муниципальной услуги на период с марта 2012 года по декабрь 2012 года (постановления от 16.03.2012 N 1015 и от 16.07.2012 N 2612, от 17.09.2012 N 3263 и от 13.12.2012 N 4353).

Руководствуясь статьями 6, 69.1, 69.2, 72, 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 2, 4 Закона об автономных учреждениях, статьями 3, 5, 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", статьями 3, 13, 24 Закона о контрактной системе, статьями 16, 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку материалами дела подтверждается и не опровергнуто заявителем кассационной жалобы, что администрацией и управлением культуры был установлен безальтернативный порядок выполнения работ по удовлетворению потребностей муниципального образования посредством выдачи в 2012-2014 годах учреждению муниципальных заданий, без проведения конкурентных процедур, чем созданы необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам; МАУ было наделено полномочиями, отнесенными к компетенции администрации и управления культуры администрации - органа, осуществляющего управленческие функции в сфере культуры, суды пришли к выводу о доказанности антимонопольным органом факта нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам главы 7 АПК РФ, установив, что Пушкарёв И.С. как должностное лицо, обладающее организационно - распорядительными и административно-хозяйственными функциями, правом подписания документов администрации города Владивостока в пределах своих полномочий, совершил действия недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством, принимая во внимание обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами по делу N А51-2319/2015, в соответствии с частью 2 статьи 69 АПК РФ имеющими преюдициальное значение для разрешения настоящего спора, суды сделали обоснованный вывод о наличии в действиях главы администрации города Владивостока объективной стороны состава вменённого правонарушения.

Поскольку Пушкарёв И.С. имел реальную возможность организовать исполнение своих обязанностей в соответствии с действующим законодательством, однако должных мер к тому не принял, суды обеих инстанций исходили из наличия вины должностного лица в совершении административного правонарушения.

Порядок и сроки привлечения к административной ответственности соблюдены.

Административное наказание назначено И.С. Пушкарёву в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 14.9 КоАП РФ с учётом принципов дифференциации, соразмерности и справедливости.

Оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ и освобождения должностного лица от административной ответственности судами не выявлено.

Довод кассационной жалобы о неподведомственности настоящего дела арбитражному суду подлежит отклонению, поскольку в силу абзаца 5 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 14.9 КоАП РФ.

Ссылки заявителя кассационной жалобы на судебную практику в подтверждение своих доводов не могут быть приняты, так как судебные акты по указанным делам основаны на иных фактических обстоятельствах и объеме доказательств, оцениваемых судами в каждом конкретном деле в совокупности и взаимосвязи.

Остальные доводы основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, свидетельствуют о несогласии с той оценкой, которую суды дали фактическим обстоятельствам, являлись предметом исследования в суде первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую оценку, вновь заявлены в суде кассационной инстанции и подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку представленных в дело доказательств, что противоречит положениям статьи 286 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 12.01.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2016 по делу N А51-24402/2015 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.П. Филимонова

Судьи

Н.В. Меркулова И.В. Ширяев