Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 2 апреля 2018 г. N Ф03-593/18 по делу N А51-8441/2017

г. Хабаровск

02 апреля 2018 г.

А51-8441/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 апреля 2018 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.М. Луговой

Судей: С.Ю. Лесненко, А.И. Михайловой

при участии:

от заявителя: Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края - Сыровацкая Ж.Г., представитель по доверенности от 27.12.2017 N 20/48447;

от УФАС России по Приморскому краю - Самсонова В.М., представитель по доверенности от 09.01.2018 N 16/01-15;

от Назарова А.Н. - представитель не явился;

от ООО "Управляющая компания мастер" - представитель не явился;

от Администрации Артемовского городского округа - представитель не явился;

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края

на решение от 14.09.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2017

по делу N А51-8441/2017 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья

по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (ОГРН 1072540005724, ИНН 2538111008, место нахождения: 690110, г.Владивосток, ул. Светланская, д.22)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН 1022502277170, ИНН 2540017193, место нахождения: 690007, г.Владивосток, ул. 1-я Морская, 2)

третьи лица: Назаров А.Н., ООО "Управляющая компания мастер", Администрация Артемовского городского округа

о признании недействительным предупреждения

Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд с Приморского края заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - управление, УФАС по Приморскому краю, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения от 27.02.2017 N 1316/08 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Определением от 27.04.2017 суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания Мастер", Администрацию Артемовского городского округа; Назарова Александра Николаевича.

Решением от 14.09.2017, оставленным без изменений постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2017 в удовлетворении требований Департаменту отказано.

Не согласившись с вынесенными судебными актами, Департамент обратился Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной коллегии отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

По утверждению Департамента в жалобе и его представителя в судебном заседании суда округа, проведенном в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ посредством организации видеоконференц-связи с Пятым арбитражным апелляционным судом, суды пришли к ошибочным выводам о предоставлении Назарову А.А. преференции путем передачи земельного участка без проведения конкурентных процедур и, тем самым, допущения нарушения Департаментом части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), поскольку не учли, что Назарову А.Н. схема расположения земельного участка была утверждена до изменения порядка предоставления земельных участков в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), который вступил в силу с 01.03.2015 и поэтому дальнейшие действия Департамента с учетом требований части 3 статьи 34 Закона N171-ФЗ осуществлялись по правилам статьи 34 ЗК РФ в редакции до 01.03.2015.

Кроме того, указывают, что судами не дана оценка доводам об отсутствии у Департамента полномочий по правовой оценке ненормативных правовых актов органов местного самоуправления.

УФАС по Приморскому краю в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы кассационной жалобы отклонили, полагая судебные акты законными и обоснованными.

Третьи лица отзывы не представили, явку представителей не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд округа считает, что имеются основания для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с нарушением судами норм материального и процессуального права и несоответствием выводов судов, имеющимся в материалах дела доказательствам.

Как установили суды и следует из материалов дела, 02.02.2015 в администрацию Артемовского городского округа (далее - Администрация) поступило заявление Назарова А.Н. (вх. N 797-Н) о предоставлении земельного участка площадью 3000 кв. м для размещения объекта жилищно-эксплуатационных организаций и аварийно-диспетчерских служб.

Решением комиссии по землепользованию и застройке Артемовского городского округа от 04.02.2015 N 1 (п. 85) рекомендовано предоставить земельный участок Назарову А.Н. в установленном законом порядке.

11.02.2015 в Администрацию поступило заявление Назарова А.Н. об утверждении схемы расположения земельного участка. Постановлением администрации от 27.02.2015 N 1935-па схема расположения земельного участка утверждена.

20.05.2015 Администрацией в газете "Выбор" и на официальном сайте администрации www.artemokrug.ru опубликовано информационное сообщение о предоставлении земельного участка для размещения временных объектов.

17.06.2015 земельный участок поставлен Назаровым А.Н. на кадастровый учет, присвоен кадастровый номер 25:27:100102:3741.

Законом Приморского края от 18.11.2014 N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края" с 01.03.2015 полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, переданы Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края.

В соответствии с указанным Законом все заявления о предоставлении земельных участков, поступившие в Администрацию и по которым до 01.03.2015 не были приняты решения, переданы в Департамент.

03.08.2015 Департаментом получено заявление Назарова А.Н. (вх. N 20-35376), поданное через МКУ МФЦ г. Артема (вх. N 2015/11891 от 10.07.2015), о предоставлении в аренду земельного участка, схема расположения которого утверждена постановлением Администрации N 1935-па.

25.09.2015 Департаментом в газете "Приморская газета: официальное издание органов государственной власти Приморского края" опубликовано информационное сообщение о предоставлении земельного участка Назарову А.Н.

23.03.2016 Департаментом издано распоряжение N 26-ар о предоставлении Назарову А.Н. земельного участка сроком на пять лет.

17.06.2016 на основании распоряжения N 26-ар между Департаментом и Назаровым А.Н. заключен договор N 27-4-21785 аренды земельного участка.

В УФАС по Приморскому краю, как следует из заключения антимонопольной службы по результатам обращения общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания Мастер", указанное лицо обратилось с жалобой о проверке законности заключения договора аренды земельного участка, который также испрашивался обществом для собственных нужд, так как общество арендовало помещения в здании ул. Днепростроевская, 8 и ул. Днепростроевская, 8/1.

По результатам проверки обращения управление выдало Департаменту предупреждение N 1316/08 "О прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства", в связи с наличием в действиях (бездействии) Департамента признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившихся в предоставлении государственной преференции Назарову А.Н. путем передачи в приоритетном порядке земельного участка, расположенного в районе ул. Днепропетровская, 8 в г. Артеме Приморского края с кадастровым номером 25:27:100102:3741, площадью 1872 кв.м., вид разрешенного использования: жилищно-эксплуатационные организации, аварийно-диспетчерские службы, для целей, не связанных со строительством: для оказания услуг по аварийной ситуации жилищно-коммунального хозяйства, по договору аренды от 17.06.2016 N 27-ч-21785 в нарушение требований главы 5 Закона о защите конкуренции, и без проведения конкурентных процедур (аукциона) в соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ и предупредило о необходимости в срок до 14.04.2017 (включительно) прекратить указанные действия (бездействие) путем принятия в установленном законодательством порядке мер по возврату указанного земельного участка, переданного в качестве государственной преференции.

Не согласившись с предупреждением, Департамент обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд, который заключив о том, что земельный участок исходя из даты обращения гражданина в Администрацию должен был быть предоставлен по правилам статьи 34 ЗК РФ, то есть по положениям до внесения в него изменений Законом N 171-ФЗ, но установив, что в этой процедуре органом местного самоуправления нарушены требования о публикации информационного сообщения о факте предоставления земельного участка, в удовлетворении требований отказал.

Апелляционная коллегия, указав на необходимость соблюдения принципа публичности, то есть обязательного заблаговременного информирования о предоставлении земельного участка на определенном праве, с целью выявления лиц, заинтересованных в приобретении земельного участка о недопущения ограничения конкуренции, заложенного как в статье 34 ЗК РФ, так и в статье 39.6 ЗК РФ, выводы суда первой инстанции о законности предупреждения при таких обстоятельствах, поддержала.

Суд округа, считает, что суды не учли следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается уполномоченным органом в случае выявления признаков нарушения конкретно обозначенных статей настоящего Федерального закона, в том числе статьи 15, согласно которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

В пункте 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ определено, что государственные или муниципальные преференции - это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Из анализа вышеприведенных положений Закона о защите конкуренции применительно к спорной ситуации и содержанию оспариваемого предупреждения следует что, выявление факта предоставления отдельному хозяйствующему субъекту - Назарову А.Н. преимущества путем передачи имущества (земельного участка) без соблюдения требований статьи 39.6 ЗК РФ, может привести к установлению признаков нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

То есть, предметом исследования и оценки судов при рассмотрении вопроса о законности предупреждения, выданного Департаменту в связи с выявлением признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона должны быть обстоятельства подтверждающие/опровергающие выводы антимонопольного органа о предоставления земельного участка с нарушением требований статьи 39.6 ЗК РФ и не более того.

В рассматриваемом случае суды углубились в изучение вопроса о соблюдении /не соблюдении Администрацией и в дальнейшем Департаментом положений статьи 34 Закона N 171-ФЗ и статьи 34 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 01.03.2015.

Однако как указал Верховный суд Российской Федерации в пункте 3 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере", утвержденного Президиумом Верховного суда РФ от 16.03.2016, учитывая правовую природу оспариваемого ненормативного правового акта, полномочия суда должны быть ограничены особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Как отметил Верховный Суд РФ, поскольку предупреждение выноситься при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Таким образом, в данной ситуации судам следовало ограничиться исследованием обстоятельств непосредственно и только касающихся содержания предупреждения, то есть обстоятельств, подтверждающих либо опровергающих наличие вмененных антимонопольным органом признаков нарушения конкретной нормы, а именно статьи 39.6 ЗК РФ и, исходя из этого прийти к заключению о законности/не законности выдачи управлением предупреждения по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, учитывая, что нарушение положений статьи 34 ЗК РФ (нормы, действовавшей до 01.03.2015) Департаменту не вменялось.

Между тем, суды обратились к правовой оценке действий участников, находящихся за пределами круга вопросов, подлежащих установлению.

Поскольку в силу предоставленных полномочий суд кассационной инстанции не устанавливает обстоятельства, не исследует доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует принять во внимание указания суда кассационной инстанции и установить все существенные обстоятельства дела, а также учесть буквальное содержание положений части 3 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, разграничивающей порядок применения земельного законодательства при соблюдении определенных условий и целей, указанных в данной норме, для принятия обоснованного и законного решения по существу спора.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.09.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2017 по делу N А51-8441/2017 Арбитражного суда Приморского края отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Приморского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.М. Луговая

Судьи

С.Ю. Лесненко А.И. Михайлова