Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 3 мая 2018 г. N Ф03-869/18 по делу N А04-5193/2017

г. Хабаровск

03 мая 2018 г.

А04-5193/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 мая 2018 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Гребенщикова С.И.

Судей: Цирулик О.В., Новиковой С.Н.

при участии:

от ПАО "Ростелеком": Семенко Д.А., представитель по доверенности от 12.04.2017 N 0801/29/45-17; Спиридоненко Л.М., представитель по доверенности без номера от 12.04.2017

от иных участвующих в деле лиц: представители не явились

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком"

на решение от 18.09.2017, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2018

по делу N А04-5193/2017 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Варламов Е.А., в апелляционном суде судьи Вертопрахова Е.В., Сапрыкина Е.И., Дроздова В.Г.

По заявлению публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком"

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области

третье лицо: Ягодов Евгений Алексеевич

о признании незаконным предписания

Публичное акционерное общество междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Амурского филиала (ОГРН 1027700198767, ИНН 7707049388, адрес (место нахождения): 191002, г. Санкт-Петербург, ул. Достоевского, 15; далее - ПАО "Ростелеком", общество) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным и отмене предписания от 10.05.2017 N 08-19/151/62, выданного Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области (ОГРН 1042800036730, ИНН 2801100402, адрес (место нахождения): 675000, Амурская область, г. Благовещенск, пер. Пограничный, 10; далее - Управление Росреестра), для устранения обществом нарушения земельного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительного предмета спора, привлечен Ягодов Евгений Алексеевич.

Решением суда от 18.09.2017 (с учетом определения от 18.10.2017 об исправлении опечатки), оставленным постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2018 без изменения, в удовлетворении заявленных обществом требований отказано полностью.

В кассационной жалобе и дополнениях к ней ПАО "Ростелеком" выражает несогласие с принятыми по делу судебными актами, указывает на существенное нарушение судами норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам спора, в связи с чем просит обжалуемые решение и апелляционное постановление отменить как незаконные.

Заявитель жалобы в обоснование своей позиции приводит следующие доводы: о нарушении Управлением Росреестра требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и несоблюдении порядка уведомления общества о проведении внеплановой выездной проверки; о недоказанности события вменяемого правонарушения ввиду отсутствия на спорном земельном участке с кадастровым номером 28:10:011007:55 указанных в предписании объектов (охранных знаков и необслуживаемых усилительных пунктов (НУПов)), принадлежащих обществу и размещенных на ином земельном участке, который предметом проверки не являлся; о неисполнимости оспариваемого предписания, в котором ответчиком не приведены конкретные меры и способы устранения выявленного нарушения; о необоснованности утверждения судов о самовольном занятии обществом спорного участка для размещения волоконно-оптической линии связи (ВОЛС) и информационных столбиков; об отсутствии нарушений прав собственника указанного участка, поскольку наличие линейно-кабельного сооружения связи не препятствует использованию данного участка по его целевому назначению - для сельскохозяйственного производства; о возможности эксплуатации подземных линий связи без оформления земельных правоотношений (аренда, сервитут) и без внесения платы.

Управление Росреестра в отзыве на кассационную жалобу опровергает приведенные в ней заявителем доводы и считает доказанным факт совершения обществом административного правонарушения, связанного с самовольным занятием части спорного земельного участка при проведении реконструкции линии связи. При этом, по мнению ответчика, он не вправе давать указания обществу относительно конкретного перечня и последовательности действий, которые последнее должно совершить в целях устранения выявленного нарушения, поскольку это повлечет незаконное вмешательство в деятельность негосударственного субъекта и приведет к нарушению ответчиком своих полномочий.

От третьего лица - Ягодова Е.А. отзыв на кассационную жалобу не поступил.

В соответствии со статьей 158 АПК РФ рассмотрение кассационной жалобе ПАО "Ростелеком" откладывалось до 24.04.2018 (на 11 часов 30 минут), после чего на основании пункта 2 части 3 и части 5 статьи 18 АПК РФ в составе суда произведена замена судьи Яшкиной Е.К. на судью Новикову С.Н. и судебное разбирательство проведено с самого начала.

В судебном заседании кассационной инстанции, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи в порядке статьи 153.1 АПК РФ при содействии Арбитражного суда Амурской области, представители ПАО "Ростелеком" поддержали доводы поданной жалобы и настаивали на ее удовлетворении. Представители Управления Росреестра и Ягодова Е.А., извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в заседание суда не явились, что не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Проверив законность обжалуемых судебных актов с учетом доводов кассационной жалобы и поступившего отзыва на нее, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующим выводам.

Как усматривается из материалов дела, Ягодову А.Е. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 28:10:011007:55, расположенный по адресу: Амурская область, Благовещенский район, с. Сергеевка, площадью 994 000 кв.м с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства.

По заявлению указанного лица от 01.03.2017 N Я-171/17, поступившему в Управление Росреестра, проведены административные мероприятия по факту самовольного занятия ПАО "Ростелеком" части спорного земельного участка.

Так, 28.03.2017 заместителем главного государственного инспектора г. Благовещенска по использованию и охране земель в результате обследования многоконтурного земельного участка с кадастровым номером 28:10:011007:55 установлено, что часть данного участка проходит вдоль автодороги с. Михайловка - с. Сергеевка; участок по периметру не огорожен; на земельном участке ведется сельскохозяйственное производство; в границах участка ПАО "Ростелеком" проложен кабель ВОЛС, о чем свидетельствуют установленные на местности замерные столбики, указывающие на трассу прохождения кабеля.

Далее руководителем Управления Росреестра издано распоряжение от 29.03.2017 N 464 о проведении в отношении ПАО "Ростелеком" внеплановой выездной проверки с 10.04.2017 по 10.05.2017 в рамках государственного земельного надзора в целях осуществления контроля соблюдения требований земельного законодательства. Проведение данной проверки согласовано Прокуратурой Амурской области (письмо от 31.03.2017 N 713-24-2017/2303).

В адрес ПАО "Ростелеком" направлены уведомления о проведении проверки и необходимости обеспечить явку своего представителя 04.05.2017 и после переноса проверки - 10.05.2017, что подтверждается почтовыми отправлениями N 67503010137223, N 67503010138466, N 67503010138428, отчетами об отправке уведомлений факсимильной связь.

По результатам проверки, проведенной с участием представителей ПАО "Ростелеком", Управлением Росреестра составлен акт от 10.05.2017 N 08-19/151/62, в котором также отражено, что многоконтурный земельный участок с кадастровым номером 28:10:011007:55, расположенный вдоль автодороги с. Михайловка - с. Сергеевка, на момент осмотра не огорожен и используется для сельскохозяйственного производства. В границах этого земельного участка проложен кабель ВОЛС, принадлежащий ПАО "Ростелеком". При проведении проверки осуществлены геодезические измерения, подтвердившие факт самовольного занятия обществом части спорного земельного участка общей площадью 134,8 кв.м. Права общества на данный участок отсутствуют и не зарегистрированы.

Также установлено, что ранее по договору аренды от 26.05.2004 N 62 администрация Благовещенского района предоставила в пользование правопредшественнику ПАО "Ростелеком" - ОАО "Дальсвязь" земельный участок площадью 0,23 га с кадастровым номером 28:10:000000:0034 из категории земель "земли промышленности, транспорта, связи..." для использования в целях: для НУПов и охранных знаков в границах, указанных в кадастровом плане участка.

С учетом изложенного Управлением Росреестра сделан вывод о том, что ПАО "Ростелеком" в отсутствие предусмотренных действующим законодательством прав самовольно заняло часть земельного участка с кадастровым номером 28:10:011007:55 площадью 134,8 кв.м со стороны автодороги с. Михайловка - с. Сергеевка для размещения НУПов и охранных знаков и на основании этого выдало обществу предписание от 10.05.2017 N 08-19/151/62 с требованием устранить указанное нарушение в установленном порядке в срок до 10.08.2017.

Полагая, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает экономические интересы ПАО "Ростелеком", в том числе может служить основанием для привлечения к административной ответственности за его неисполнение, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями об его отмене.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения требования о признании недействительными (незаконными) оспариваемых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти необходимо наличие двух условий - несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассмотрев заявленное обществом требование, арбитражные суды не выявили указанных оснований для его удовлетворения, поскольку пришли к выводу о том, что оспариваемое предписание Управления Росреестра вынесено в пределах предоставленных ответчику полномочий и направлено на устранение допущенного обществом правонарушения в области земельных отношений, факт которого судами признан доказанным.

Суды обеих инстанций исходили из того, что у общества отсутствуют какие-либо вещные или обязательственные права (в том числе аренда, сервитут) на использование спорного земельного участка с кадастровым номером 28:10:011007:55 для размещения на нем линейно-кабельного сооружения (ВОЛС), в связи с чем на основании статьи 60 Земельного кодекса РФ и пункта 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" пришли к выводу о том, что в данном случае нарушенное право собственника спорного земельного участка подлежит восстановлению.

Кроме того, суды также указали, что оспариваемое предписание содержит конкретные властные требования, которые с учетом предоставленного срока для устранения нарушений являются фактически исполнимыми, то есть предписание Управления Росреестра в целом соответствует земельному законодательству, прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.

Однако судебные инстанции не учли следующего.

Согласно пункту 5 статьи 71 Земельного кодекса РФ должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

Пунктом 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 (далее - Положение о земельном надзоре), в числе органов, полномочных осуществлять государственный земельный надзор, указаны Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы.

Пунктом 3 названного Положения предусмотрено, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок (подпункт "а").

В силу пункта 58 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 N 486, в случае выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, должностные лица выдают проверяемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации, по форме, утвержденной Приказом об утверждении предписания.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.12.2014 N 851 (далее - Приказ N 851) утверждена Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, согласно которой в предписании должно содержаться описание нарушения с указанием площади, местоположения, кадастрового номера земельного участка (при наличии), где допущено нарушение, наименования нормативных правовых актов, ссылки на структурные единицы таких актов, требования которых были нарушены, и установленная за это ответственность.

Таким образом, предписание Управления Росреестра представляет собой обязательное для исполнения требование об устранении выявленных нормативных нарушений, выдаваемое физическому или юридическому лицу (его представителю) должностным лицом (лицами), осуществляющим (осуществляющими) мероприятие по контролю.

В ходе рассмотрения настоящего спора общество неоднократно указывало на то, что выданное ему Управлением Росреестра предписание не соответствует требованиям законодательства, поскольку противоречит установленным в ходе проверки обстоятельствам и не имеет надлежащего правового обоснования, а, следовательно, является неисполнимым. При этом также общество обращало внимание на то, что оспариваемое предписание имеет лишь ссылки на нормы права и не содержит мероприятий по устранению вменяемого правонарушения.

Так, согласно результатам проведенной Управлением Росреестра проверки, отраженным в акте от 10.05.2017 N 08-19/151/62, установлен факт наличия на принадлежащем третьему лицу Ягодову Е.А. земельном участке с кадастровым номером 28:10:011007:55 подземного кабеля ВОЛС и информационных (замерных) столбиков, собственником которых является ПАО "Ростелеком", что присутствовавшими при проверке представителями последнего не отрицалось.

Аналогичные обстоятельства установлены судами при рассмотрении настоящего спора и факт размещения на спорном участке подземного линейно-кабельного сооружения обществом не опровергнут.

Вместе с тем в оспариваемом предписании отражен факт незаконного размещения обществом на спорном земельном участке НУПов и охранных знаков и предложено в установленном законом порядке устранить данное нарушение в срок до 10.08.2017.

Следовательно, вне зависимости от формального соответствия оспариваемого предписания утвержденной Приказом N 851 форме, оно не может быть признано соответствующим критериям достоверности и определенности, поскольку противоречит фактическим обстоятельствам, выявленным в ходе осуществления мероприятий по земельному надзору.

Тот факт, что правопредшественнику общества по договору аренды от 26.05.2004 N 62 выделялся иной земельный участок площадью 0,23 га с кадастровым номером 28:10:000000:0034 для размещения НУПов и охранных знаков, не является бесспорным свидетельством того, что это имущество фактически находится на спорном земельном участке, принадлежащем третьему лицу Ягодову Е.А.

Кроме того, статья 19.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

Признак объективной исполнимости предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.07.2013 N 2423/13).

Однако, в данном случае оспариваемое предписание не содержит требований о совершении конкретных действий или перечня возможных мер, которые необходимо предпринять обществу в целях прекращения и устранения вменяемого ему правонарушения.

Не имеется возможности установить такие меры, достаточные для устранения выявленного нарушения, из описательной части выданного обществу предписания в соотношении с отраженными в акте проверки от 10.05.2017 N 08-19/151/62 фактами.

Управление Росреестра не обосновало, каким образом разрешение дальнейшей юридической судьбы указанных в предписании НУПов и охранных знаков будет способно оказать влияние на зафиксированный проверкой факт размещения на спорном участке кабельной линии и информационных (замерных) столбиков. Данные обстоятельства в ходе рассмотрения настоящего спора также остались невыясненными.

Вывод судов о наличии в оспариваемом предписании конкретных властных требований, которые с учетом предоставленного срока для устранения нарушений являются фактически исполнимыми, противоречит буквальному содержанию самого предписания. Ссылок на такие требования в обжалуемых судебных актах не приведено.

Отсутствие ясности и доступности для правильного понимания содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом публичной власти и лицом, которому предписание адресовано, что, в свою очередь, не соответствует принципу законности в действиях государственных органов.

Таким образом, наличие у оспариваемого предписания Управления Росреестра признаков недостоверности и неопределенности в совокупности с обстоятельствами его неисполнимости, являются достаточными основаниями для признания такого предписания незаконным.

Остальные доводы заявителя кассационной жалобы, касающиеся порядка проведения выездной проверки; отсутствия нарушения права собственника спорного участка и препятствий для его использования по целевому назначению; возможности эксплуатации подземных линий связи без оформления земельных правоотношений не влияют на итоговый результат по делу, поэтому судом округа отклоняются.

Также суд не принимает ссылки общества на недоказанность события вменяемого ему правонарушения, связанного с самовольным занятием спорного земельного участка с кадастровым номером 28:10:011007:55, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ, поскольку данный вопрос выходит за рамки настоящего спора, предметом которого является проверка законности непосредственно самого предписания, выданного Управлением Росреестра. Обстоятельства наличия либо отсутствия оснований для привлечения общества к административной ответственности подлежит установлению в рамках самостоятельного спора по делу N А04-5384/2017.

С учетом установленного, суд округа считает, что выводы судебных инстанций о законности оспариваемого предписания Управления Росреестра сделаны с неправильным применением норм материального права и противоречат фактическим обстоятельствам спора, в связи с чем требования ПАО "Ростелеком" следует признать законными и обоснованными, что, в свою очередь, в силу пункта 2 части 1 статьи 287 и частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ влечет отмену обжалуемых решения от 18.09.2017 и апелляционного постановления от 09.01.2018 с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Понесенные обществом судебные расходы в виде государственной пошлины за рассмотрение заявления, апелляционной и кассационной жалоб в общей сумме 6 000 руб. подлежат отнесению на Управление Росреестра по правилам статьи 110 АПК РФ с учетом разъяснений абзаца третьего пункта 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах".

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 18.09.2017, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2018 по делу N А04-5193/2017 Арбитражного суда Амурской области отменить.

Требование публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" - удовлетворить. Признать незаконным оспариваемое предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области от 10.05.2017 N 08-19/151/62 об устранении нарушения требований земельного законодательства.

Взыскать с Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области (ОГРН 1042800036730, ИНН 2801100402) в пользу публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (ОГРН 1027700198767, ИНН 7707049388) судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрения дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций в общем размере 6 000 (шесть тысяч) рублей.

Арбитражному суду Амурской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

С.И. Гребенщиков

Судьи

О.В. Цирулик С.Н. Новикова