Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13 сентября 2019 г. N Ф03-3027/19 по делу N А16-2553/2018

г. Хабаровск

13 сентября 2019 г.

А16-2553/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: В.А. Гребенщиковой

Судей: С.Н. Новиковой, М.Ю. Ульяновой

при участии (до перерыва):

от комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области - Бунаков С.В., председатель;

от администрации Октябрьского муниципального района Еврейской автономной области - Егоров А.А., глава муниципального района Еврейской автономной области;

Лопатин Сергея Владимировича - лично

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области, прокуратуры Еврейской автономной области

на решение от 04.02.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2019

по делу N А16-2553/2018 Арбитражного суда Еврейской автономной области

дело рассматривали: в суде первой инстанции - судья О.Н. Серова, в суде апелляционной инстанции - судьи Е.В. Вертопрахова, Е.И. Сапрыкина, А.П. Тищенко

по заявлению комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области

о признании недействительным постановления администрации Октябрьского муниципального района Еврейской автономной области от 24.04.2018 N 93з

третьи лица: прокуратура Еврейской автономной области, индивидуальный предприниматель Лопатин Сергей Владимирович

Комитет по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области (далее - комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании недействительным постановления администрации Октябрьского муниципального района Еврейской автономной области (далее - администрация) от 24.04.2018 N 93з "Об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка" (далее - постановление от 24.04.2018 N 93з).

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: прокуратура Еврейской автономной области (далее - прокуратура), индивидуальный предприниматель Лопатин Сергей Владимирович (далее - Лопатин С.В.).

Решением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 04.02.2019, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2019, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с указанными судебными актами, комитет и прокуратура подали в Арбитражный суд Дальневосточного округа кассационные жалобы, в которых просят их отменить в связи с неправильным применением норм материального права и нарушением норм процессуального права, а также несоответствием выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

Фактически доводы жалоб сводятся к тому, что на момент вынесения оспариваемого постановления администрация утратила полномочия по распоряжению земельным участком с кадастровым номером 79:02:0000000:203. Поскольку спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет с видом разрешенного использования "скотоводство (выпас и сенокошение)", то оснований для приведения его в соответствие с иным видом разрешенного использования у администрации не имелось. Между тем этому обстоятельству судами не дана оценка. При этом прокуратура полагает, что производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, так как Лопатин С.В. не является предпринимателем.

Администрация в отзывах на кассационные жалобы, возражая относительно изложенных в них доводов, просит оставить судебные акты без изменения, а жалобы - без удовлетворения. Указала, что изменение вида разрешенного использования участка не ограничило полномочия комитета по предоставления земельных участков в соответствии с принятым законом, который ограничивает лишь категорию и площадь предоставляемых участков. Обращает внимание, что спорный участок не выводился из состава сельскохозяйственных угодий. Считает, что в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации, от 01.09.2014 N 540 (далее - классификатор, утв. Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540) возможно изменение видов разрешенного использования таких земель. Аналогичное мнение отражено в письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 29.05.2017 N 14-06641-ГЕ/17 "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения". Обращает внимание на то, что проведенный аукцион показал, что иные заинтересованные лица, кроме Лопатина С.В., отсутствуют, по заявлению которого был установлен и изменен вид разрешенного использования данного участка.

Судебное заседание 06.08.2019 в порядке статьи 158 АПК РФ откладывалось до 10 часов 50 минут 03.09.2019.

Определением от 30.08.2019 согласно пункту 2 части 3 статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи С.И. Гребенщикова, участвовавшего в рассмотрении кассационных жалоб, на судью С.Н. Новикову, в связи с чем в соответствии с частью 5 статьи 18 АПК РФ после отложения судебного заседания судебное разбирательство начато с самого начала.

Представитель комитета в судебном заседании суда кассационной инстанции поддержал доводы своей кассационной жалобы и жалобы прокуратуры, с которыми не согласились представитель администрации и Лопатин С.В., дав суду округа объяснения.

В судебном заседании (03.09.2019) в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 10.09.2019 для дополнительного изучения доводов кассационных жалоб и возражений на них.

Прокуратура, надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного разбирательства, явку в судебные заседания суда кассационной инстанции не обеспечила, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения кассационных жалоб в ее отсутствие.

Проверив законность принятых судебных актов с учетом доводов кассационных жалоб и возражений на них, заслушав в судебном заседании объяснения участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Дальневосточного округа считает их подлежащими отмене на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ.

По материалам дела установлено, что администрация, рассмотрев заявление Лопатина С.В. об изменении вида разрешенного использования земельного участка, вынесла постановление от 24.04.2018 N 93з об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка из категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, имеющего адресный ориентир: ЕАО, Октябрьский район, в 14,2 км на юго-восток от с. Доброе, площадью 14 231 373 кв.м, кадастровый номер 79:02:0000000:203, классификатору видов разрешенного использования, изменив вид разрешенного использования с "скотоводство (выпас и сенокошение)" на "выращивание зерновых и сельскохозяйственных культур". Комитету предписано обратиться в филиал федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по ЕАО для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости.

Комитет полагая, данное постановление администрации незаконным, принятым в отсутствие полномочий в отношении распорядительных действий, касающихся названного земельного участка, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением со ссылкой на Закон ЕАО от 28.09.2017 N 145-ОЗ "О перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области и органами государственной власти Еврейской автономной области", согласно статье 1 которого правительство области осуществляет полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов, городского округа области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенных к категориям земель сельскохозяйственного назначения - площадью не менее 100 га, а также постановление правительства ЕАО от 01.03.2018 N 63-пп "Об определении уполномоченного органа по осуществлению полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения - площадью не менее 100 га, к землям промышленности - площадью не менее 10 га" (далее - постановление от 01.03.2018 N 63-пп), в соответствии с которым комитет определен уполномоченным органом исполнительной власти ЕАО по осуществлению полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения - площадью не менее 100 га, к землям промышленности - площадью не менее 10 га.

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данное решение, совершили действия (допустили бездействие).

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции, выводы которого поддержаны судом апелляционной инстанций при повторном рассмотрении дела, исходил из следующего.

Согласно классификатору администрация поменяла категории 1.8 "скотоводство", 1.19 "сенокошение", 1.20 "выпас сельскохозяйственных животных" (введены приказом Минэкономразвития России от 09.08.2018 N 418) на 1.2 "выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур".

Орган местного самоуправления как разумный владелец и распорядитель земельных ресурсов (пункт 3 статьи 3 устава муниципального образования "Октябрьский муниципальный район") обязан принимать меры по эффективному использованию земельных участков, а комитет, в свою очередь, уполномочен указанные ресурсы предоставлять. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что смена вида разрешенного использования земельного участка мешает предоставлению его желающим лицам. На спорный участок имеется интерес у Лопатина С.В. Использование указанным заинтересованным лицом участка принесет доход бюджету, что является рациональным использованием земли. Законом не предусмотрен прямой запрет на изменение вида разрешенного использования такого участка, в противном случае несменяемость вида разрешенного использования земель привела бы к невозможности реализации такого использования. При этом, судом отмечено, что заявителем не приведено доказательств нарушения оспариваемым постановлением его прав в порядке главы 24 АПК РФ.

Таким образом, суды сделали фактически единый вывод об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя, о соответствии обжалуемого постановления, принятого администрацией, закону и о наличии полномочий названного лица на его принятие.

Между тем суд кассационной инстанции, не соглашаясь с указанной позицией судов, пришел к иным выводам с учетом нижеприведенного.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2, 3 статьи 36).

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

На основании пункта 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

В пункте 2 названной нормы права предусмотрено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В пункте 13 Федерального Закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменение в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" отражено, что по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

В силу пунктов 1, 2 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе таких земель выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" обусловлено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на таком принципе как сохранение целевого использования земельных участков.

Пункт 1 статьи 78 ЗК РФ определяет, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Статья 79 названного закона регламентирует особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (подпункты 1 и 4).

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте.

Градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки, которые, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами (статья 30 ГрК РФ).

Градостроительные регламенты не устанавливаются, в частности, для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (часть 6 статьи 36 ГрК РФ).

В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 ГрК РФ).

Как указано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014 (вопрос 5), для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпункте 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Анализ приведенных выше норм права в их совокупности и взаимосвязи с учетом разъяснений по поводу их применения позволяет констатировать, что в силу предусмотренных земельным законодательством особенностей использования сельскохозяйственных угодий (сенокосы, пастбища) в составе земель сельскохозяйственного назначения, имеющих приоритет в использовании и подлежащих особой охране, в отсутствие федерального закона, регламентирующего использование таких участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, в настоящем означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В классификаторе, утв. приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 под кодом 1.8 указан вид разрешенного использования земельного участка "скотоводство" с подвидом - осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с разведением сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота, овец, коз, лошадей, верблюдов, оленей); сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, производство кормов, размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала).

Данный вид разрешенного использования установлен 02.03.2017 при формировании и постановке на учет земельного участка с кадастровым номером 79:02:0000000:203 и сведения об этом являются публичными. То есть оснований для приведения его в соответствие с иным видом разрешенного использования согласно классификатору у администрации не имелось. Между тем, издавая оспариваемое постановление от 24.04.2018 N 93з, администрация фактически изменила вид разрешенного использования земельного участка с "скотоводство (выпас и сенокошение)" на "выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур". Кроме того, она это сделала по заявлению Лопатина С.В., который не является правообладателем указанного участка. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что администрация вправе была осуществлять указанные распорядительные действия в отношении названного участка. При этом ссылку судов на положения устава муниципального образования, закрепляющие полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, следует признать неправомерной, поскольку учредительный документ не является таким правовым основанием по изменению видов разрешенного использования земельных участков.

Следовательно, с учетом изложенного, администрация, принимая постановление от 24.04.2018 N 93з, действовала произвольно, в нарушение закона. Оспариваемым ненормативным актом затронуты права заявителя, делегированные комитету постановлением от 01.03.2018 N 63-пп по осуществлению полномочий по предоставлению земельных участков сельскохозяйственного назначения с установленными видами разрешенного использования.

Что касается довода прокуратуры относительно прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, судебная коллегия отмечает, что доказательств того, что земельный участок не связан с предпринимательской деятельностью, в материалы дела в порядке статьи 65 АПК РФ не представлено.

При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции считает, что выводы судебных инстанций о законности оспариваемого постановления от 24.04.2018 N 93з сделаны с неправильным применением норм материального права и противоречат фактическим обстоятельствам спора, в связи с чем требования комитета необходимо признать обоснованными, что, в свою очередь, в силу пункта 2 части 1 статьи 287 и частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ влечет отмену обжалуемых решения от 04.02.2019 и апелляционного постановления от 17.04.2019 с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 04.02.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2019 по делу N А16-2553/2018 Арбитражного суда Еврейской автономной области отменить, заявление комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области удовлетворить.

Признать недействительным постановление администрации Октябрьского муниципального района Еврейской автономной области от 24.04.2018 N 93з.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Гребенщикова

Судьи

С.Н. Новикова М.Ю. Ульянова