Приложение. Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы за 1999 г.

Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 15 ноября 2000 г. N 130

Отчет
о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы за 1999 год

В соответствии со статьей 40 Устава города Москвы для осуществления контроля за исполнением бюджета города Московская городская Дума (далее - Дума) в 1995 году создала Контрольно-счетную палату Москвы (далее - Палата), которая, в соответствии с Законом города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" (далее - Закон о Палате), является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.

Для решения задач, изложенных в статье 2 указанного Закона, Палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность, которая строится на основе перспективных и текущих планов.

I. Общие сведения о деятельности Палаты в 1999 году

В план мероприятий на 1999 год были включены поручения Думы (постановление Думы от 3 февраля 1999 года N 7) и поручения Мэра Москвы (письмо от 19 ноября 1998 года N 4-19-1224/8-2).

На основе указанных поручений план мероприятий Палаты на 1999 год был утвержден председателем Палаты 5 февраля 1999 года.

В сентябре 1999 года Дума постановлением от 8 сентября 1999 года N 87 внесла дополнительно 12 новых поручений на проведение контрольных мероприятий. В конце декабря 1999 года при рассмотрении на заседании Думы предложений по формированию плана мероприятий Палаты на 2000 год было принято постановление от 29 декабря 1999 года N 136, в котором, в том числе, были исключены из плана мероприятий Палаты на 1999 год 6 проверок.

В соответствии с планом работ в течение 1999 года Палата провела 37 контрольных мероприятий и 42 экспертно-аналитические работы, в ходе которых было охвачено 112 учреждений, предприятий и организаций.

Из проведенных в 1999 году контрольных мероприятий:

21 было включено в план по поручениям депутатов Думы;

12 - по предложению Мэра Москвы (далее - Мэр);

2 - по соглашению о сотрудничестве со Счетной палатой Российской Федерации;

2 - по инициативам аудиторов, одобренным решением Коллегии Палаты.

Из проведенных в 1999 году экспертно-аналитических работ:

37 были включены в план по инициативе Думы;

5 - в силу Закона о Палате.

Приоритетным направлением в деятельности Палаты в 1999 году был контроль за эффективностью бюджетного процесса в городе Москве и за использованием бюджетных средств для реализации социальных программ, прежде всего в сфере медицинского обслуживания, образования и строительства бесплатного муниципального жилья. Значительное внимание уделялось вопросам эффективности управления городской собственностью, в первую очередь - городским имуществом в организациях и предприятиях, созданных городом или с его участием.

Особое значение для деятельности Палаты в 1999 году имели две самые крупные с момента создания Палаты комплексные проверки: проверка исполнения бюджета города Москвы за 1998 год и проверка финансового обеспечения городских программ в 1998 году. В ходе этих проверок большое внимание уделялось вопросам эффективности сложившихся бюджетных отношений, законности и своевременности осуществления финансовых операций.

В результате проведенных контрольных мероприятий были выявлены финансовые нарушения на сумму более 14 500 000 тыс. рублей, в том числе превышение предельного размера заимствований, установленного Законом города Москвы от 3 декабря 1997 года N 49 "О бюджете города Москвы на 1998 год", на сумму 13 200 000 тыс. рублей и незаконное или нецелевое использование - на общую сумму 1 300 000 тыс. рублей.

По результатам проведенных мероприятий было возвращено в бюджет 12 225,5 тыс. рублей.

Материалы по завершенным контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям регулярно направлялись в Думу и Мэру. Эти материалы, а также другие связанные с деятельностью Палаты вопросы рассматривались на заседаниях Думы и ее комиссий, заседаниях Правительства Москвы, коллегий комплексов городского управления, функциональных или отраслевых органов исполнительной власти.

В 1999 году был организован постоянный доступ Палаты к городской информационной сети и ее ресурсам.

Для развития экспертно-аналитической и информационной функций Палаты в начале 1999 года в ее состав, в соответствии с распоряжением Мэра от 26 января 1999 года N 42-РМ, был включен Бюджетно-финансовый ситуационный центр, который в составе 3 сотрудников приступил к работе с 1 июля 1999 года.

В мае 1999 года исполнилось пять лет с момента создания Палаты. Итоги пятилетней деятельности Палаты, пути дальнейшего совершенствования государственного финансового контроля в Москве и в других субъектах Российской Федерации были рассмотрены на проведенной в мае 1999 года Межрегиональной научно-практической конференции "Современные направления развития бюджетно-финансового контроля", в которой приняли участие 250 представителей контрольно-счетных и счетных палат более чем из 30 регионов России, представители Счетной палаты Российской Федерации, Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации, органов исполнительной власти Российской Федерации и города, а также представители научной общественности.

В течение года Палата активно участвовала в работе Ассоциации по сотрудничеству органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации (АОГФК), в рамках которой проводились семинары по обмену опытом, оказывалась информационная поддержка созданным и создаваемым аналогичным органам в других субъектах Российской Федерации и счетным палатам стран СНГ. Для овладения международным опытом работы органов независимого государственного контроля Палата установила рабочие контакты со счетными палатами Берлина и других земель Германии, принимала участие в работе различных международных организаций. В 1999 году Палата (первая в Восточной Европе) была принята в Европейскую ассоциацию органов независимого государственного контроля (ЕВРОРАИ). В плане обмена опытом Палату посетили три иностранные и около десяти российских делегаций.

II. Основные результаты контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ

Главная цель деятельности Палаты - контроль за исполнением городского бюджета.

В 1999 году контроль за исполнением городского бюджета осуществлялся всеми формами контроля.

В порядке предварительного контроля Палата рассматривала проект Закона города Москвы "О бюджете города Москвы на 2000 год". На основе проведенного по всем аудиторским направлениям анализа проекта, внесенного в Думу, было представлено заключение, в котором Палата, в частности, отмечала, что:

- системные недостатки, выявленные в ходе проверки исполнения бюджета 1998 года и первой половины 1999 года, сохранились в представленном на рассмотрение Думы проекте бюджета города на 2000 год;

- применяемое в проекте понятие "предельный объем заимствования" взамен понятия "предельный объем городских долговых обязательств" не включает в себя такие формы долговых обязательств, как гарантии и поручительства;

- в проекте, по оценкам Палаты, занижен планируемый объем поступлений по ряду налоговых источников (по подоходному налогу с физических лиц, налогу на прибыль), а также доход от аренды городского имущества.

Текущий контроль за исполнением городского бюджета проводился Палатой в течение всего финансового года. В рамках текущего контроля Палата ежеквартально представляла Думе и Мэру отчеты о поквартальном ходе исполнения городского бюджета, подготовленные на основании представленной Департаментом финансов города Москвы (далее - Департамент финансов) информации.

Внимание Думы и Мэра обращалось, в частности, на:

- непропорциональное финансирование расходов бюджета, когда факты недофинансирования расходов по одним бюджетным статьям сочетались с фактами существенного (иногда многократного) превышения финансирования по другим;

- сохранение значительного остатка свободных бюджетных средств при недофинансировании ряда бюджетных расходов;

- отсутствие в отчетности об исполнении бюджета города Москвы, представляемой Департаментом финансов, ряда данных, что не позволяло Палате проанализировать исполнение бюджета города в полном соответствии с формой квартального отчета, установленной постановлением Думы от 25 февраля 1998 года N 19;

- некоторое несоответствие отчетных данных Департамента финансов и Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Москве как по налоговой, так и по неналоговой части доходов бюджета города Москвы.

Особое место в деятельности Палаты в 1999 году занял последующий контроль за исполнением городского бюджета 1998 года, который был осуществлен Палатой, прежде всего, в ходе проведения комплексной проверки Департамента финансов.

В ходе данной проверки были, в частности, выявлены:

1. Нарушения в части долговых обязательств города, когда Департаментом финансов допускалось подписание договоров-поручительств, обеспеченных городским бюджетом и выданных для обеспечения обязательств третьих лиц от имени города Москвы без заключения условий возмещения расходов города; допускалась выдача поручительств в полном объеме финансирования в нарушение требований Закона города Москвы от 24 декабря 1997 года N 55 "О долговых обязательствах города Москвы", указывающих, что поручительство Правительства Москвы может быть предоставлено на сумму, не превышающую 25 процентов общего объема, если доля участия города в уставном капитале юридического лица составляет менее 51 процента.

2. Нарушения порядка выдачи возвратных бюджетных ссуд. Так, в 1998 году было выдано 38 возвратных бюджетных ссуд Правительства Москвы на общую сумму 1 820 207 тыс. рублей, из них 16 беспроцентных ссуд на сумму 1 048 139 тыс. рублей и 22 ссуды с уплатой процентов на сумму 772 068 тыс. рублей, в то время как законом города Москвы о бюджете такие расходы не были предусмотрены. Задолженность по бюджетным ссудам, срок возврата которых истек в 1998 году, составила 114127 тыс. рублей.

3. Недостатки в части методического обеспечения бюджетного процесса в городе, проявившиеся в том, что применявшаяся Департаментом финансов методика анализа фактического исполнения бюджета по статье "Обслуживание государственного долга" не позволяла установить действительные объемы средств, используемых на расходы по обслуживанию государственного долга. Кроме того, при формировании проекта бюджета свободный остаток средств не включался в состав доходных источников, а использование применяемой Департаментом финансов методики планирования налоговых доходов не позволило при составлении проекта бюджета 1998 года достоверно определить прогноз доходов бюджета, что привело к занижению доходной части бюджета на планируемый год.

4. Рост расходов на государственное управление с 1,8 до 2,6 процента от общей суммы бюджета из-за отсутствия четко определенных норм расходов на государственное управление, норм на коммунальные услуги, оборудование мебелью и обеспечение другим имуществом, на правительственную и сотовую радиотелефонную связь, а также нормативов на разработку штатных расписаний структурных подразделений исполнительной власти.

5. Нарушения в части формирования фонда оплаты труда городских органов государственного управления, допущенные Департаментом финансов. Так, например, при формировании фонда оплаты на 1998 год Департамент финансов руководствовался не Законом города Москвы от 29 октября 1997 года N 43 "О государственной службе города Москвы", а вступившим в противоречие с данным Законом распоряжением Мэра от 13 октября 1997 года N 806-РМ.

6. Нарушения в использовании средств резервного фонда бюджета города, связанные с тем, что средства фонда часто направлялись на финансирование мероприятий, не носящих чрезвычайный или непредвиденный характер. Одна из причин таких нарушений - органы городской администрации, запрашивающие денежные средства на непредвиденные расходы, при подготовке распорядительных документов не всегда представляли аргументированные обоснования причин возникновения потребности в денежных средствах, а также расчеты, подтверждающие сумму предстоящих расходов с использованием нормативов, норм, тарифов и расценок.

Вопросы исполнения бюджета города Москвы затрагивались и в других контрольных мероприятиях, проведенных Палатой в 1999 году.

По результатам проведенных в 1999 году в рамках реализации функции "контроль за исполнением городского бюджета" контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ Палатой даны рекомендации Московской городской администрации:

1. При подготовке проекта бюджета города на 2001 год принять меры к устранению системных недостатков, которые были указаны Палатой в заключении на проект бюджета 2000 года и выявлены в ходе проверки исполнения бюджета 1998 года и первой половины 1999 года.

2. При исполнении бюджета города неукоснительно соблюдать закон о бюджете, избегать недофинансирования различных статей бюджета при имеющихся свободных средствах (текущем профиците).

3. Представлять Палате ежеквартальную отчетность об исполнении бюджета города в объеме, в соответствии с формой квартального отчета, установленной постановлением Думы от 25 февраля 1998 года N 19, не допуская, чтобы представляемые данные вступали в противоречие с аналогичными данными Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Москве.

4. Усилить контроль за обоснованностью предоставления гарантий от имени Правительства Москвы, соблюдением установленного порядка выдачи бюджетных ссуд и их своевременным возвратом; при составлении проектов законов о бюджете города Москвы на очередной год определять порядок и условия предоставления временной финансовой помощи и бюджетных ссуд.

5. Разработать более совершенные методики анализа исполнения бюджета и расчета базовых бюджетных показателей для планирования доходов и расходов при составлении проектов бюджета города.

6. Принять меры по устранению причин для необоснованного роста расходов на государственное управление.

7. При внесении в Думу проектов законов соблюдать требования федеральных законов и законов города Москвы, регулирующих бюджетный процесс, другие налоговые и финансово-экономические отношения.

8. Определить объем показателей подробного отчета об использовании денежных средств резервного фонда бюджета города. Не допускать использование средств резервного фонда на финансирование мероприятий, не носящих чрезвычайный или непредвиденный характер, а также на расходы, имеющие постоянный, систематический характер. Направить на утверждение Думы Положение о резервном фонде бюджета города Москвы.

По результатам проведенных в данном направлении мероприятий и по рекомендациям Палаты к моменту составления отчета приняты следующие меры:

1. В Законе города Москвы от 24 декабря 1999 года N 40 "О бюджете города Москвы на 2000 год" учтены требования основных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего, в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 года N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации", в силу с 1 января 2000 года.

2. Отдельные предложения Палаты учтены в постановлении Думы от 6 октября 1999 года N 100 "О введении в действие Закона города Москвы от 7 июля 1999 года N 32 "Об исполнении бюджета города Москвы за 1998 год".

3. Отдельные выводы Палаты нашли отражение в постановлении Правительства Москвы от 7 декабря 1999 года N 1122 "О концепции управления бюджетными ресурсами города Москвы и ходе выполнения первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в городе Москве".

4. Рекомендации Палаты по поводу совершенствования финансово-кредитной системы города нашли отражение в распоряжениях Мэра от 16 июля 1999 года N 747-РМ "О выводе из состава уполномоченных банков" и от 29 ноября 1999 года N 1353-РМ "О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы".

5. Департамент финансов издал приказ от 11 августа 1999 года N 21 "Об устранении замечаний, отмеченных в акте по результатам проверки Контрольно-счетной палатой Москвы исполнения бюджета города Москвы за 1998 год".

Функция "контроль за внебюджетными фондами" реализовывалась Палатой в 1999 году как путем проведения целевых проверок (например, проверка эффективности и законности использования средств внебюджетного жилищно-инвестиционного фонда за 1998-1999 годы, проверка Московского городского фонда обязательного медицинского страхования по поводу целевого расходования выделенных средств для оплаты медикаментов, отпускаемых по бесплатным и льготным рецептам), так и в рамках комплексных контрольных мероприятий (например, мероприятия по контролю за эффективностью использования средств Фонда занятости населения города Москвы, расходов на содержание органов государственной власти Москвы).

В этом направлении Палатой также проводились экспертно-аналитические работы.

В частности, Палатой были подготовлены экспертные заключения по проектам следующих постановлений Думы:

- "Об отчете о формировании и расходовании средств Московского городского фонда обязательного медицинского страхования в 1998 году";

- "О формировании и расходовании средств Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 1999 год";

- "Об утверждении отчета о формировании и расходовании Фонда занятости населения города Москвы в 1998 году";

- "О формировании и расходовании Фонда занятости населения города Москвы в 1999 году";

- "Об исполнении бюджета целевого внебюджетного фонда развития культуры и искусства в городе Москве в 1998 году";

- "О формировании и расходовании целевого внебюджетного фонда развития культуры и искусства в городе Москве в 1999 году";

- "О формировании и расходовании целевого внебюджетного фонда развития культуры и искусства в городе Москве в 2000 году";

- "О внесении изменений в постановление Московской городской Думы от 14 июля 1999 года N 73 "О формировании и расходовании Фонда занятости населения города Москвы в 1999 году";

- "Об отчете об использовании средств муниципального внебюджетного фонда жилищного строительства программы "Комбиинвест" ... административного округа города Москвы в 1998 году".

Были подготовлены предложения по тексту проекта закона города Москвы о внебюджетных ресурсах города.

В течение года Палата осуществляла регулярный контроль за использованием средств внебюджетных фондов финансовых ресурсов административных округов Москвы, готовила заключения на проекты постановлений Думы "Об отчете об использовании средств внебюджетного фонда финансовых ресурсов ... административного округа города Москвы в 1998 году".

Рекомендации Палаты и результаты проведенных в данном направлении мероприятий учтены в следующих принятых документах:

1. В постановлении Думы от 10 ноября 1999 года N 117 "О формировании и расходовании внебюджетного Фонда финансовой поддержки промышленности города Москвы в 1999 году".

2. В постановлении Думы от 17 ноября 1999 года N 122 "Об отчете об использовании средств внебюджетного фонда финансовых ресурсов Восточного административного округа города Москвы в 1998 году".

3. В распоряжении Департамента внебюджетной политики строительства города Москвы от 10 февраля 2000 года N 9/1-0, в котором предусмотрены мероприятия по устранению недостатков, отмеченных в акте проверки Палаты.

В рамках функции "контроль за поступлением в городской бюджет средств от распоряжения и управления городской собственностью" Палатой в 1999 году были проведены проверки нескольких хозяйствующих субъектов с долей города в их уставных капиталах. Проведенные проверки выявили:

- факты передачи в доверительное управление пакетов акций города организациям, не обладающим необходимой лицензией на осуществление подобной деятельности;

- передачу нежилых помещений на праве оперативного управления акционерному обществу и отсутствие действий со стороны Департамента государственного и муниципального имущества города Москвы по корректировке вида права пользования помещениями;

- фактически изъятым из оборота на протяжении почти двух лет оставался бывший объект незавершенного строительства, в силу чего бюджет реально не получал причитающиеся ему доходы от аренды помещений.

В ряде случаев Департамент государственного и муниципального имущества города Москвы как представитель акционера - города Москвы и как орган городской администрации, уполномоченный управлять и распоряжаться собственностью города, не предпринимал необходимых и своевременных мер, направленных на сохранность активов хозяйствующих субъектов с долей города в их уставных капиталах.

Анализ действующих 36 хозяйствующих субъектов потребительского рынка и услуг, акции (доли в уставных капиталах) которых находятся в собственности города, показал, что в 1998-1999 годах дивиденды в бюджет города были перечислены только от 6 коммерческих предприятий (на общую сумму 3262,944 тыс. рублей). При этом показатели по выплате дивидендов в расчете на 1 рубль номинальной стоимости доли (вклада в уставной капитал) города составляли от 0,002 рубля до 283 рублей.

Рассмотрение вопросов формирования бюджета в части земельного налога и неналоговых доходов при проверке исполнения бюджета города в 1998 году показало, что прогнозные оценки по имущественно-земельным доходам были составлены в отсутствие имущественно-земельных балансов города, а также структуры и объемов (по площадям) нежилых помещений, находящихся в собственности Москвы. Одновременно было выявлено, что отсутствует достаточная нормативная база по вопросам формирования и исполнения городского бюджета в рассматриваемой сфере.

Из результатов проведенных в 1999 году в рамках реализации функции "контроль за поступлением в городской бюджет средств от распоряжения и управления городской собственностью" контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ, в частности, следует:

1. По-прежнему актуальным остается решение проблемы формирования и реализации целостной политики Правительства Москвы в области управления пакетами акций и долями, принадлежащими городу. При этом должны быть четко определены цели и задачи управления и соответствующая им система мер; механизмы принятия и реализации решений об участии города в хозяйствующих субъектах; права и ответственность всех участников процесса принятия и реализации решений, включая отраслевые органы управления. Такая политика должна включать структурные, финансовые, информационно-технические, социальные, бюджетные аспекты с учетом отраслевого фактора.

2. Отсутствие прозрачной и достоверной межведомственной информационной базы, реально отражающей текущее состояние рынка городских вложений в уставные капиталы хозяйственных обществ, не позволяет более широко использовать финансовые инструменты для активизации доходной базы городского бюджета.

В отношении мер, принимаемых органами исполнительной власти города по выводам и рекомендациям Палаты, следует подчеркнуть, что Палата постоянно контролирует этот процесс. Проведенная Палатой по материалам проверок прошлых лет аналитическая работа выявила, в частности на данном направлении, низкую исполнительскую дисциплину со стороны отдельных городских структур исполнительной власти. В некоторых организациях плохо налажена работа по информированию Палаты о принятых мерах по устранению нарушений и недостатков, выявленных в результате контрольных мероприятий. Также имеются случаи, когда допускается затягивание сроков исполнения рекомендаций Палаты, их частичное или ненадлежащее исполнение, а в ряде случаев отписки и откровенное игнорирование. Это, как показывает практика, зачастую приводит к ущемлению интересов города, а иногда и к невосполнимому имущественному ущербу.

Так, в 1996 году после проведенных Палатой проверок эффективности управления долями города на предприятиях транспорта и связи (на примере АОЗТ "АЗС-сервис") и предприятиях промышленности (на примере АООТ "Флавосинтек"), имеющих долю городской собственности в уставном капитале, Департаменту государственного и муниципального имущества города Москвы (бывшему Комитету по управлению имуществом Москвы - Москомимуществу) были направлены представления для принятия мер по устранению выявленных в ходе проверок нарушений.

Реализация рекомендаций Палаты по АООТ "Флавосинтек" продолжалась до конца июня 1999 года, по АОЗТ "АЗС-сервис" - до середины ноября 1999 года. Причем, из 9 пунктов рекомендаций, предложенных Департаменту государственного и муниципального имущества города Москвы по проверке АОЗТ "АЗС-сервис", Палате была предоставлена на 31 января 2000 года информация о выполнении только четырех пунктов. По результатам проверки АООТ "Флавосинтек" Москомимуществу было предложено 11 пунктов рекомендаций, из которых 8 выполнялись в течение трех лет после окончания проверки.

По результатам других проверок, проведенных Палатой в 1997 году (МГП "Мостеплоэнерго" и ГУП "Мосгортепло"), одним из пунктов рекомендаций Москомимуществу было предложено разработать и ввести в действие нормативный документ, устанавливающий размер вносимых ими в бюджет города отчислений от прибыли, получаемой предприятиями от использования переданного им в хозяйственное ведение имущества города. Только 31 января 2000 года в Палату поступило письмо, в котором сообщается, что "Департаментом подготовлен и проходит согласование в городских органах управления проект постановления Правительства Москвы "Об утверждении "Положения об отчислении части прибыли государственными унитарными предприятиями за пользование государственным имуществом, переданным предприятиям в хозяйственное ведение". Вопрос поступления средств по этому источнику в бюджет города остается на контроле Палаты.

Функция "контроль за использованием кредитных ресурсов и заемных средств" в 1999 году реализовывалась Палатой как в упомянутой выше проверке Департамента финансов, так и в ряде других контрольных мероприятий, прежде всего, в комплексной проверке Департамента экономической политики и развития города Москвы (далее - Департамент экономической политики), посвященной проблемам финансового обеспечения реализации городских целевых программ в 1998 году.

Полученные в результате проведенного контрольного мероприятия результаты показали недостаточный контроль со стороны Департамента экономической политики указанных проблем. В частности, было выявлено:

1. Департамент экономической политики не в полной мере выполняет функции, возложенные на него Положением (распоряжение Мэра от 16 мая 1995 года N 250-РМ), в части финансового обеспечения реализации городских программ, осуществления организационно-методического руководства разработкой городских программ, формирования нормативной базы для определения заданий, контроля и анализа выполнения городских программ.

2. В Москве фактически действуют две инвестиционные городские программы, финансируемые за счет средств городских займов. Одна - программа, формируемая Департаментом экономической политики совместно с городскими инвесторами, по реализации заданий Программы Правительства Москвы на безвозвратной основе с обслуживанием долга за счет бюджета. Другая - программа, формируемая Инвестиционно-экономическим советом города Москвы и Комитетом муниципальных займов и развития фондового рынка Правительства Москвы, по коммерческим проектам на срочной возвратной основе. Наличие двух инвестиционных городских программ, финансируемых за счет городских займов, которые формируют различные структуры Правительства Москвы, нарушает принцип единой ответственности за их использование, затрудняет контроль за объемами городского долга и его погашением.

3. В нарушение статьи 32 Закона города Москвы от 26 февраля 1997 года N 5 "О Правительстве Москвы" Инвестиционная программа города, финансируемая из городского бюджета и финансовых фондов городских облигационных займов, и вносимые в нее изменения не были утверждены Думой. В нарушение установленного распоряжением Премьера Правительства Москвы от 15 июня 1998 года N 621-РП "Об уточнении заданий Инвестиционной программы Правительства Москвы на 1998 год" порядка отчетности отсутствуют ежемесячные отчеты городских инвесторов об объемах выполненных и оплаченных работ.

4. Из полного комплекса городских программ в нарушение пункта 2 статьи 32 Закона города Москвы от 26 февраля 1997 года N 5 "О Правительстве Москвы" на рассмотрение Думы была представлена только одна городская программа.

5. Законодательная база, необходимая для разработки и реализации городских (целевых) программ как составной части Инвестиционной программы города, недостаточно проработана. Так, законодательными актами города, действующими регламентами и распорядительными документами не были определены функции Департамента экономической политики, Департамента финансов, Инвестиционно-экономического совета города Москвы, Комитета муниципальных займов и развития фондового рынка Правительства Москвы в данном процессе, порядок предоставления средств финансовых фондов городских облигационных займов для финансирования объектов городской инвестиционной программы, порядок их учета, а также контроль за целевым использованием выделенных средств и отчетностью. Не сформированы требования по составу, структуре и показателям программы Правительства Москвы.

6. При текущем исполнении инвестиционных программ низкий уровень финансирования по капитальным вложениям на проектно-изыскательские работы (52,1 процента или 284,04 млн. рублей) приводил к необходимости инвесторам и заказчикам начинать строительство объектов при отсутствии проектно-сметной документации. Одновременно в наличии имелась неиспользованная документация на сумму 805,96 млн. рублей.

7. На многие программы отсутствовали экономическое обоснование реализации программ с указанием объемов финансирования по конкретным источникам поступлений, заключения Мосгорэкспертизы, в результате чего было допущено завышение стоимости проектных и строительно-монтажных работ.

Состояние заемно-инвестиционной системы города Палата проанализировала также при подготовке экспертного заключения на проект постановления Правительства Москвы "О результатах работы Комитета муниципальных займов и развития фондового рынка по выпуску, обращению и погашению городских облигационных займов в 1996-1998 годах и совершенствовании заемно-инвестиционной системы города Москвы". Проведенная Палатой экспертиза показала, что представленный проект постановления не только не устраняет, но в отдельных случаях усугубляет недостатки заемно-инвестиционной системы города. В частности, в заключении Палаты было отмечено, что в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" эмитентом ценных бумаг субъекта Российской Федерации может выступать только орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а не структуры, созданные при нем.

По результатам проведенных в 1999 году в рамках реализации функции "контроль за использованием кредитных ресурсов и заемных средств" контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ Палатой даны, в частности, следующие рекомендации:

1. Московской городской администрации разработать распорядительно-правовые документы, регламентирующие порядок финансирования объектов городской инвестиционной программы за счет средств финансовых фондов городских облигационных займов. Определить функции Инвестиционно-экономического совета города Москвы, Департамента экономической политики, Департамента финансов, Комитета муниципальных займов и развития фондового рынка Правительства Москвы в данном процессе, а также порядок предоставления средств финансовых фондов городских облигационных займов для финансирования объектов городской инвестиционной программы, порядок их учета и контроля за целевым использованием выделенных средств и отчетностью.

2. Департаменту финансов совместно с Департаментом экономической политики одновременно с проектом бюджета следует представлять в Думу инвестиционную программу города на планируемый год и предложения по внесению в долгосрочную Инвестиционную программу Правительства Москвы.

3. Департаменту экономической политики возглавить работу по подготовке проекта Закона города Москвы "О составе, порядке разработки и реализации программ социально-экономического развития Москвы" с целью формирования нормативно-правовой базы для введения единого стандарта формирования, утверждения, реализации и текущего контроля городских программ.

4. Департаменту экономической политики обеспечить эффективное выполнение работ по планированию, утверждению и контролю за исполнением городских программ, финансируемых за счет внебюджетных источников и других привлеченных средств.

5. Департаменту экономической политики и Москомархитектуре разработать нормативные документы, устанавливающие единый порядок разработки и утверждения проектно-сметной документации, проведения ее экспертизы, определения стоимости проектных работ при проведении капитального ремонта и ввода в эксплуатацию объектов коммунального и социально-культурного назначения.

По результатам проведенных в данном направлении мероприятий и рекомендациям Палаты были приняты следующие меры:

1. Разработан проект Закона города Москвы "О составе, порядке разработки и реализации программ социально-экономического развития города Москвы", подготовленный Департаментом экономической политики и направленный на заключение в структурные подразделения Правительства Москвы, в котором нашли отражение рекомендации Палаты, высказанные по итогам проверки Департамента экономической политики.

2. Рекомендации Палаты нашли отражение в распоряжении Мэра от 20 января 2000 года N 42-РМ "О некоторых вопросах функционирования городской заемно-инвестиционной системы".

3. В постановлениях Правительства Москвы от 23 марта 1999 года N 213 "О результатах работы Комитета муниципальных займов и развития фондового рынка по выпуску, обращению и погашению городских облигационных займов в 1996-1998 годах и совершенствовании заемно-инвестиционной системы города Москвы" и от 20 апреля 1999 года N 333 "О втором и третьем выпусках облигаций Московского государственного жилищного облигационного займа" нашли отражение рекомендации Палаты по поводу совершенствования заемно-инвестиционной системы города.

4. В постановлении Правительства Москвы от 28 сентября 1999 года N 890 "О ходе выполнения программы Правительства Москвы на 1999 год и мерах по формированию программы на 2000 год" в отдельных пунктах использованы рекомендации Палаты.

5. С целью устранения отмеченных Палатой недостатков в области инвестиционной деятельности в городе выпущено распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 8 октября 1999 года N 803-РЗП "О дальнейшем совершенствовании нормативно-методической базы в области инвестиционной деятельности и проектировании в городе Москве в 2000-2001 годах".

6. Выводы контрольных мероприятий и рекомендации Палаты нашли отражение в приказе Департамента экономической политики от 14 июля 1999 года N 22-ПР "Об устранении недостатков в организационно-финансовом обеспечении городских программ". Дополнительно на основе анализа материалов проверки Департаментом экономической политики были представлены Палате объяснения причин выявленных недостатков, перечень разработанных мероприятий по их устранению, а также определены конкретные структурные подразделения и специалисты, отвечающие за конкретные направления в данной работе. Департамент экономической политики известил Палату, что им подготовлены: 1) перечень нормативно-правовых документов по вопросам формирования и реализации инвестиционных программ, разрабатываемых им в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 594; 2) перечень разработанных нормативов по финансированию деятельности заказчика, а также внесены на рассмотрение Правительства Москвы предложения по уточнению законодательных актов, связанных с формированием и утверждением городских программ; организовано выполнение распоряжения Премьера Правительства Москвы от 15 июня 1998 года N 621-РП о ежемесячном представлении в Департамент экономической политики городскими инвесторами сведений об объемах выполненных и оплаченных работ; проведена инвентаризация объектов, продолжительность строительства которых превышает нормативные сроки.

Особое внимание в 1999 году Палата уделяла социальным проблемам города. В этом направлении Палата провела ряд контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В сфере медицинского обслуживания и обеспечения лекарствами в ходе проверок Комитета здравоохранения города Москвы, Московского городского фонда обязательного медицинского страхования по использованию бюджетных средств, выделенных на проведение эксперимента по оплате отпускаемых по льготным и бесплатным рецептам медикаментов; проверки правильности расходования средств, выделенных на закупку лекарств (в том числе средств, выделенных на приобретение медикаментов и изделий медицинского назначения для лечебно-профилактических учреждений и обеспечения льготных категорий населения города) Палатой, в частности, было выявлено:

1. Со стороны исполнительных органов власти отсутствует эффективный контроль за целевым расходованием бюджетных средств, выделенных на оплату льготных медикаментов. Закупка лекарственных средств производится без анализа ценообразования, что приводит к завышению цен на них.

2. Не налажена конкурсная система при выборе исполнителей по организации закупок и проведения работ для нужд бюджетных учреждений (Комитетом здравоохранения города Москвы заключались договоры с подрядными организациями и поставщиками медицинской техники и оборудования без проведения конкурсного отбора).

В сфере обеспечения труда и занятости в городе была проведена проверка Комитета труда и занятости Правительства Москвы.

В ходе проведенной проверки были выявлены:

1. Незаконные долгосрочные финансовые вложения за счет средств Фонда занятости населения города Москвы, в том числе взносы в уставные капиталы ряда организаций, учреждений, фондов.

2. Отвлечение средств Фонда занятости населения города Москвы, предназначенных для реализации программ содействия занятости населения, решения социальных проблем, на другие цели на неопределенное время и без эффективности их использования.

3. Необеспечение должной сохранности средств Фонда занятости населения города Москвы, непринятие эффективных мер по увеличению его доходной части. Комитетом труда и занятости Правительства Москвы не налажена система контроля за полнотой и своевременностью возврата средств Фонда занятости населения города Москвы, выделенных в 1993-1997 годах на возвратной основе на создание новых и сохранение существующих рабочих мест; не обеспечен своевременный возврат средств Фонда занятости населения города Москвы, выделенных в 1995 году в качестве финансовой помощи Управлению инвестиционной политики и финансирования.

4. Факты нецелевого или недостаточно эффективного использования части средств Фонда занятости населения города Москвы. Так, часть средств, предназначенных для реализации Программы содействия занятости населения, была использована Комитетом труда и занятости Правительства Москвы не по целевому назначению, а средства Фонда занятости населения города Москвы, выделенные на организацию общественных работ, использовались недостаточно эффективно.

5. Нарушения в отчетности по Фонду занятости населения города Москвы. Например, было отмечено несоответствие реальных доходов и расходов Фонда данным отчета о формировании и расходовании Фонда занятости населения города Москвы в 1998 году, утвержденного постановлением Московской городской Думы от 14 июля 1999 года N 72.

Вопросы обеспечения труда и занятости также рассматривались Палатой при экспертизе проекта Закона города Москвы "О занятости населения в городе Москве". Проведенная Палатой экспертиза показала, что отдельные статьи предложенного проекта противоречили федеральному законодательству (например, услуги, связанные с содействием занятости граждан, в проекте предусмотрено осуществлять на платной основе, в то время как по федеральному законодательству безработные граждане имеют право на бесплатные консультации, бесплатную профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации; аналогично в проекте предусматривается обеспечение гражданам прохождения медицинского освидетельствования при приеме их на работу за счет средств организации, а по федеральному законодательству государство гарантирует гражданам бесплатное медицинское обслуживание и медицинское освидетельствование при приеме на работу и направлении на обучение). В проекте также не были определены формы поощрения работодателей, сохраняющих эффективные рабочие места или создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

В сфере образования Палатой была проведена проверка правильности планирования и расходования средств, выделенных на капитальный ремонт школ. Проведенная проверка показала отсутствие достаточного контроля за эффективностью использования этих средств. В частности, было выявлено, что из общего количества общеобразовательных школ - 1450 (по состоянию на 1 января 1999 года) имели удовлетворительное техническое состояние - 610 (42 процента), требовали капитального ремонта - 782 (54 процента), в том числе комплексного капитального ремонта - 368 (25 процентов), подлежали сносу - 58 (4 процента). При этом, хотя проектом плана ремонта учреждений образования на 1998 год потребность в финансовых средствах была определена в сумме 1723,6 млн. рублей, фактически лимит капитальных вложений на проведение капитального ремонта объектов образования на 1998 год составил только 21 процент, а на 1999 год - 34 процента.

Кроме того, по большинству проверенных объектов основой для определения объема средств, необходимых на проведение капитального ремонта, являлась не утвержденная в проектно-сметной документации стоимость этих работ, а стоимость таких работ, сложившаяся по аналогичным объектам в прошлые годы. В силу этого, например, планируемый по титульному списку на 1999 год объем работ по школе-интернату N 20 превысил установленный лимит по сводной смете на 4 067,3 тыс. рублей, по гимназии N 1509 - на 4305,0 тыс. рублей, по школе N 180 - на 1200,0 тыс. рублей.

Выявлено также, что в городе не установлен единый порядок в части требований к полноте разрабатываемой проектно-сметной документации, проведения ее экспертизы и утверждения, оформления актов ввода объектов в эксплуатацию, а отсутствие должным образом разработанной проектно-сметной документации не позволяло проводить тендеры по выбору подрядных организаций. Вследствие нарушения порядка разработки и утверждения проектно-сметной документации в 1998-1999 годах допущено завышение стоимости проектных и ремонтно-строительных работ по капитальному ремонту школ на сумму более 2,0 млн. рублей, которую Палатой предписано перечислить в бюджет города.

В сфере жилищного строительства в 1999 году внимание Палаты привлекли вопросы формирования стоимости жилья, реализуемого очередникам.

Так, в ходе проверки законности, рациональности и эффективности использования средств бюджетных и внебюджетных фондов, выделенных на строительство микрорайона "Митино-8А", было выявлено, что стоимость квадратного метра в домах в микрорайоне "Митино-8А" была значительно завышена, удельный вес работ, которые не должны включаться в контрактную стоимость, составил 50 процентов, накладные расходы превысили установленную норму на 4,9 пункта, во введенных в эксплуатацию жилых домах были выявлены недоделки и невыполненные работы. Кроме того, при выделении земли ЗАО "Центр содействия жилищной реформе" под застройку микрорайона "Митино-8А" и заключении контракта на застройку не в полной мере были учтены интересы города, в частности, земля под застройку предоставлена бесплатно, в то время как стоимость выкупа права аренды ее на 49 лет ориентировочно составила бы 30 млн. долларов США; не была предусмотрена бесплатная передача городу жилой площади для предоставления очередникам или коммерческой продажи, в результате чего город лишился более 30000 кв. метров бесплатной жилой площади.

В 1999 году Палата уделяла внимание и вопросам эксплуатации жилищного фонда города. По указанным вопросам Палатой был проведен комплекс контрольных мероприятий. В результате анализа этих мероприятий, в частности, было установлено, что общая сумма доходов по эксплуатации жилищного фонда в 1998 году по сравнению с 1997 годом выросла (из расчета на один кв. метр) на 26 процентов при росте эксплуатационных затрат на 2 процента. При этом ассигнования из бюджета на содержание жилищного фонда сократились и составили 87 процентов от прежнего уровня. При среднем индексе инфляции 1998 года к 1997 году в 1,39 расходы на жилищные услуги, включая капитальный ремонт, возросли на 20,5 процента, а стоимость содержания кв. метра жилищного фонда осталась без изменения.

Также было выявлено нанесение ущерба бюджету города от предоставления в пользование нежилых помещений, находящихся на балансах ДЕЗов без заключения договоров аренды, от плохо организованной финансовой деятельности на уровне отдельных районов. Так, проверка Управы района "Рязанский" показала, что ущерб бюджету города Москвы в результате ее неудовлетворительной финансовой деятельности в 1998 году составил свыше 800 тыс. рублей (кроме потерь бюджета от недополучения арендной платы и оплаты жилищно-коммунальных услуг).

Выводы и рекомендации Палаты по мероприятиям, проведенным по социальным проблемам города, изложены в соответствующих материалах, представленных в Думу.

По результатам проведенных в данном направлении мероприятий и рекомендациям Палаты были приняты:

1. Распоряжение Мэра от 18 марта 1999 года N 223-РМ об освобождении от занимаемой должности главы Управы района "Рязанский" Е.И.Баканова, выпущенное по итогам проверки, проведенной Палатой.

2. Распоряжение Мэра от 6 августа 1999 года N 844-РМ "О мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на финансирование жилищно-коммунального хозяйства", выпущенное по итогам контрольных мероприятий Палаты по поводу законности и эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на финансирование жилищно-коммунального хозяйства в 1998 году.

3. Распоряжение префекта Юго-Восточного округа от 13 мая 1999 года N 907 "О мерах по устранению нарушений, выявленных по результатам проверки правильности расходования финансовых средств Управой района "Рязанский".

4. Решение коллегии Комитета здравоохранения города Москвы о систематическом проведении сравнительного анализа цен фирм-производителей и крупных фирм-импортеров, о внедрении компьютерной программы по раздельному учету бюджетных средств и о направлении в данный Комитет контрактов на поставку медикаментов льготной номенклатуры для получения заключения.

5. Решение коллегии Московского комитета образования от 10 февраля 2000 года об утверждении и рекомендации окружным управлениям образования для руководства в работе при проведении капитального ремонта школ ряда документов и приказ по Московскому комитету образования от 16 февраля 2000 года N 05/03 "О результатах проверки Контрольно-счетной палатой Москвы правильности планирования и расходования средств, выделенных на капитальный ремонт общеобразовательных школ".

6. Приказ Объединения административно-технических инспекций от 14 сентября 1999 года N 168 "Об устранении замечаний, отмеченных в акте Контрольно-счетной палаты Москвы".

Кроме того, по рекомендации Палаты инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 21 по Юго-Восточному административному округу города Москвы была проведена выверка расчетов по налогам, в результате которой были произведены доначисления налогов по платежам в городской бюджет и бюджет Российской Федерации.

Как и в предшествующие годы большое внимание уделялось вопросам использования льгот по налогам, предоставляемых законодательством города Москвы. В частности, в результате проведенных мероприятий было выявлено, что по целому ряду льгот в городе отсутствуют нормативные документы, регулирующие учет и определяющие целевое назначение льготируемых средств, остающихся в распоряжении предприятий. Например, в ходе проверки ряда предприятий хлебопекарной отрасли города было выявлено, что на АООТ "Хлебозавод N 12" было допущено неправомерное пользование льготами по налогу на прибыль и по платежам за природопользование. На том же предприятии и на ОАО "Хлебозавод N 25" было допущено неэффективное использование заемных средств, полученных из формируемого за счет отчислений от льготируемого налога на прибыль Централизованного фонда развития хлебопекарной отрасли Москвы, нарушались сроки и объемы возврата заемных средств.

По результатам проведенных в 1999 году контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ Палатой, в частности, рекомендовано:

1. Исключить практику представления и рассмотрения в Думе проектов законов о налоговых льготах без соблюдения требований, предъявляемых законами города Москвы, и без заключений Палаты.

2. Провести инвентаризацию существующих в городе налоговых льгот с целью оценки их социально-экономической обоснованности.

3. Разработать механизм эффективного контроля за целевым использованием льготируемых средств.

III. Проблемы повышения эффективности работы Палаты

Существует целый ряд проблем, от решения которых зависит эффективность деятельности Палаты, степень ее положительного воздействия на развитие финансово-экономической ситуации в городе. Решение одних требует времени и финансовых затрат, но есть и проблемы, которые могут быть решены без дополнительного финансирования. К их числу относятся:

1. Проблема организации планирования деятельности Палаты на очередной год. Эффективность деятельности Палаты тесно связана с планированием ее работы. Предыдущие (в особенности прошедший) годы выявили недостаток сложившейся системы планирования деятельности Палаты. Необходимость проведения проверок отдельных организаций по поручениям Думы и Мэра с незначительными объемами бюджетного финансирования ограничивает возможности Палаты по проведению комплексных и тематических проверок (обследований) по разделам и статьям закона города Москвы о бюджете.

Представляется целесообразным, чтобы те поручения, которые инициируются одним или несколькими депутатами, предварительно рассматривались бы в профильных комиссиях с участием представителей Палаты. Это позволило бы Палате в ходе проработки данных поручений подготовиться к их исполнению, точнее определить акценты и направления проверки. Кроме того, желательно, чтобы предложения по внесению новых поручений в план деятельности Палаты на текущий год вносились не позднее сентября текущего года.

2. Проблема отсутствия в городском законодательстве нормативных актов, регламентирующих ответственность должностных лиц за непредставление или несоблюдение сроков представления органам государственного финансового контроля требуемых ими документов и достоверной информации. Непредставление необходимой информации организациями и исполнительными органами власти не позволяет Палате оперативно выявлять отклонения и нарушения, в частности, в бюджетном процессе, проводить подробный анализ и подготавливать полные отчеты о ходе исполнения бюджета города.

3. Органы исполнительной власти города в подготавливаемых ими нормативно-правовых актах, регулирующих сферу бюджетно-финансовых отношений в городе, часто не учитывают факт существования в Москве органа независимого государственного финансового контроля - Контрольно-счетной палаты Москвы.

Например, в постановлении Правительства Москвы от 7 декабря 1999 года N 1122 "О концепции управления бюджетными ресурсами города Москвы и ходе выполнения первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в городе Москве" и прилагаемой к нему "Концепции управления бюджетными ресурсами города Москвы" в нарушение статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации Палата даже не указана в числе участников бюджетного процесса. В вопросах финансового контроля указанная Концепция ограничивается только упоминанием ведомственного контроля по линии Департамента финансов, а о возможности финансового контроля со стороны Думы указано только (пункт 2.8), что "Московская городская Дума должна определить органы финансового контроля, их полномочия и порядок осуществления контроля". Однако в Законе о Палате именно Палата определена "постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Московской городской Думой и ей подотчетным". Вопросы взаимодействия между участниками бюджетного процесса при осуществлении Палатой государственного финансового контроля за бюджетом и бюджетным процессом не нашли отражения и в прилагаемом к указанному постановлению "Регламенте взаимодействия между участниками бюджетного процесса при казначейском методе исполнения бюджета города Москвы".

На наш взгляд, для решения указанных выше проблем следует:

- не реже одного раза в полугодие проводить заседания Правительства Москвы по укреплению бюджетно-финансовой дисциплины с учетом результатов деятельности Палаты;

- в качестве содокладчика при отчетах руководителей комплексов городского управления приглашать председателя Палаты;

- в первоочередном порядке подготовить проект Закона города Москвы "О государственном финансовом контроле в городе Москве" с целью формирования и укрепления внутреннего ведомственного и вневедомственного контроля за законным и эффективным использованием городских финансов и имущества, включая координацию деятельности контрольных органов города Москвы.