Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 июня 2014 г. N Ф02-2302/14 по делу N А33-10024/2013

г. Иркутск

19 июня 2014 г.

N А33-10024/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 июня 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Юшкарёва И.Ю.,

судей: Кадниковой Л.А., Шелега Д.И.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Норильска на решение Арбитражного суда Красноярского края от 5 декабря 2013 года по делу N А33-10024/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2014 года по тому же делу (суд первой инстанции: Ермакова И.И.; суд апелляционной инстанции: Севастьянова Е.В., Иванцова О.А., Морозова Н.А.),

установил:

гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющий статус индивидуального предпринимателя, Бобылев Евгений Викторович (ОГРНИП 304245710700025; далее также - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации города Норильска (ОГРН 1022401631196; далее также - администрация) о признании незаконным распоряжения администрации города Норильска от 10.04.2013 N 1661 "Об отказе в установлении условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства" как не соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации; об обязании администрации города Норильска принять ненормативный правовой акт о предоставлении предпринимателю условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства, расположенного в зоне обслуживания и деловой активности местного значения (Ц-3), в городе Норильке, район Талнах, район улицы Бауманская, 9, для строительства объекта капитального строительства "здание пекарни", в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 5 декабря 2013 года заявление предпринимателя удовлетворено частично, признано незаконным распоряжение администрации города Норильска от 10.04.2013 N 1661 "Об отказе в установлении условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства" как не соответствующее положениям Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса РФ. На администрацию города Норильска возложена обязанность устранить допущенные нарушения, провести публичные слушания по вопросу разрешения условно разрешенного вида использования земельного участка и принять решение по указанному вопросу с учетом результатов публичных слушаний в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2014 года решение Арбитражного суда Красноярского края от 5 декабря 2013 года оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, администрация обратилась в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований предпринимателя в полном объеме.

По мнению заявителя кассационной жалобы, оспариваемое распоряжение администрации не противоречит нормам материального права, не нарушает права и законные интересы предпринимателя, следовательно, основания для признания его незаконным отсутствуют.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (сведения о возврате почтового отправления N 66402574021997, о доставке почтового отправления N 66402574022000, полученные в автоматизированной информационной системе "Судопроизводство"; информация, размещённая на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа (http://fasvso.arbitr.ru), а также в общедоступной автоматизированной системе "Картотека арбитражных дел" на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (http://kad.arbitr.ru) 07.05.2014), однако своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 11 июня 2014 года объявлялся перерыв до 14 часов 30 минут (время иркутское) 17 июня 2014 года, информация о чем размещена на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа (http://fasvso.arbitr.ru), а также в общедоступной автоматизированной системе "Картотека арбитражных дел" на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (http://kad.arbitr.ru) 12.06.2014. После перерыва представители лиц, участвующих в деле, участия в судебном заседании не приняли.

Как установлено судами обеих инстанций и подтверждается материалами дела, предприниматель обратился в администрацию города Норильска с заявлением о предоставлении муниципальной услуги по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка для строительства объекта капитального строительства "здание пекарни".

Распоряжением администрации города Норильска от 10.04.2013 N 1661 "Об отказе в установлении условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства" предпринимателю отказано в установлении условно разрешенного вида использования земельного участка, расположенного в зоне обслуживания и деловой активности местного значения (Ц-3) в городе Норильске, район Талнах, район улицы Бауманская, 9, для строительства объекта капитального строительства "здание пекарни", поскольку испрашиваемый заявителем условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного в городе Норильске, район Талнах, район улицы Бауманская, 9, не соответствует условно разрешенным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны обслуживания и деловой активности местного значения (Ц-3).

Ссылаясь на то, что распоряжение администрации города Норильска от 10.04.2013 N 1661 "Об отказе в установлении условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства" нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании незаконным названного распоряжения администрации как не соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации; обязании администрации города Норильска принять ненормативный правовой акт о предоставлении условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства, расположенного в зоне обслуживания и деловой активности местного значения (Ц-3), в городе Норильке, район Талнах, район улицы Бауманская, 9, для строительства объекта капитального строительства "здание пекарни", в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Удовлетворяя заявленные предпринимателем требования, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого распоряжения администрации нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушения им прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Проверив соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из положений статей 2, 7, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесено установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований.

Таким образом, установление видов разрешенного использования земельных участков в градостроительных регламентах относится к компетенции органов местного самоуправления. Градостроительным кодексом предусматривается специальная процедура разработки, обсуждения и принятия правил землепользования и застройки, включающих в себя и градостроительные регламенты (статьи 30 - 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства, функциональных зон и характеристики планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований, видов территориальных зон, требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 названного Кодекса.

По смыслу статей 30 - 36, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение может быть предоставлено на условно разрешенный вид использования, перечисленный, в числе таковых, в градостроительном регламенте. Иное толкование данных норм, заключающееся в возможности предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, из числа, не установленного градостроительным регламентом, приводит к смешению процедуры предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и процедуры изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (часть 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом для процедуры изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования, связанной с внесением изменений в градостроительные регламенты, Градостроительным кодексом Российской Федерации установлены специальные правила (пункт 2 части 3 статьи 30, пункты 14 - 16 статьи 31, статья 33, часть 3 статьи 37 названного Кодекса). В соответствии с данными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации такие правила установлены и главой 2 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Норильск, утвержденных решением Норильского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 22-533 (далее - Правила землепользования и застройки города Норильска).

Не свидетельствует о возможности иного толкования данных норм и содержание части 11 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой предусматривается упрощенный (без проведения публичных слушаний) порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, в случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства включен в градостроительный регламент в установленном для внесения изменений в правила землепользования и застройки порядке после проведения публичных слушаний по инициативе физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

Установление указанного выше упрощенного порядка не может быть истолковано как возможность предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, не перечисленный в градостроительном регламенте.

В соответствии с частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие норм Правил землепользования и застройки Градостроительному кодексу Российской Федерации как нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, должен был принять судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (Градостроительным кодексом Российской Федерации).

Из анализа содержания Градостроительного регламента зоны обслуживания и деловой активности местного значения Ц-3 (раздел 2 части III Правил землепользования и застройки города Норильска) суды установили, что такой вид разрешенного использования, как пекарни, указан в числе основных видов разрешенного использования, но не указан в числе вспомогательных, либо условно разрешенных.

Исходя из данных фактических обстоятельств и правил, установленных указанными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, возможность предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, запрошенный предпринимателем, отсутствовала.

Таким образом, отказ администрации в предоставлении разрешения на данный условно разрешенный вид использования, изложенный в распоряжении от 10.04.2013 N 1661 является обоснованным и соответствующим нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, равно как и формулировка данного отказа.

В соответствии с частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Учитывая тот факт, что такой вид разрешенного использования, как пекарни, указан в числе основных видов разрешенного использования для указанного земельного участка, отказ в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, запрошенный заявителем, сам по себе, не может нарушать прав и законных интересов заявителя.

Обязание судом администрации провести публичные слушания по вопросу разрешения условно разрешенного вида использования земельного участка и принять решение по указанному вопросу с учетом результатов публичных слушаний в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу противоречит нормам пункта 2 части 3 статьи 30, частям 14 - 16 статьи 31, статей 33, 37, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку требует от администрации осуществить процедуру изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования, связанную с внесением изменений в градостроительные регламенты при отсутствии фактических оснований для ее проведения, предусмотренных градостроительным законодательством Российской Федерации.

Исходя из этого, основания для признания оспариваемого распоряжения администрации незаконным, установленные частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отсутствуют.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены нормы градостроительного законодательства (статьи 37, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации), что привело к принятию неправильного решения.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Красноярского края от 5 декабря 2013 года по делу N А33-10024/2013 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2014 года по тому же делу приняты с нарушением норм материального права и в соответствии с частями 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене.

Учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, суд кассационной инстанции полагает возможным отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателем требований на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 201, 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 5 декабря 2013 года по делу N А33-10024/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2014 года по тому же делу отменить. Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Ю. Юшкарёв

Судьи

Л.А. Кадникова Д.И. Шелег