Приложение 1. Концепция дальнейшего развития местного самоуправления в г. Москве

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 20 марта 2001 г. N 262-ПП

Концепция
дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве

ГАРАНТ:

Об организации местного самоуправления в г. Москве см. Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56

1. Основные итоги

Одним из главных направлений реформирования системы управления городом, которое проводится в Москве с 1991 года, является последовательное утверждение принципов самоуправления. В прошедший период в рамках двойного статуса городских органов власти (государственного и местного) и двухуровневой организации местного самоуправления, предусмотренных Уставом города Москвы, создана правовая база функционирования местных органов власти, уточнены границы территориальных образований, проведено в основном распределение функций и полномочий на уровнях: город - административный округ - район. При этом был реализован принцип соразмерности полномочий местных органов власти финансовым ресурсам, которые находятся в распоряжении районной администрации с учетом конкретных социально-экономических условий.

С введением в 1997 году института советников и формированием районных Собраний фактически началось функционирование важной составляющей части местного самоуправления - представительных органов власти районов. Постепенное расширение их полномочий дало возможность накопить полезный опыт самоуправления, дальнейшее развитие получила инициатива населения.

Решены вопросы муниципальной службы. В большинстве своем активно работают территориальные органы, создана и действует система подготовки кадров руководителей и специалистов для районного уровня. В целом районные управы стали элементом стабильности в управлении городом.

Развитию местного самоуправления в городе способствовал принятый с учетом законодательной инициативы московских органов власти Федеральный закон "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 17 марта 1997 года N 55-ФЗ.

В настоящее время созданы все предпосылки для перехода к новому этапу осуществления местного самоуправления на территории города, основными чертами которого должны стать: сосредоточение функций местного самоуправления в полном объеме на районном уровне, обеспечение финансовых и материальных условий для его функционирования, самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления за решение задач, определенных законами города в рамках федерального законодательства с учетом особенностей Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации. Реализация нового этапа должна способствовать повышению уровня решения местных вопросов, усилению потенциала районной власти. При этом не должно быть нанесено какого-либо ущерба управляемости городом, единству городского хозяйства.

2. Исходные положения

Органы власти города утрачивают двойной статус и осуществляют свои полномочия только как органы государственной власти. Все вопросы, имеющие общегородское значение и влияющие на сохранение единства городского хозяйства, включаются в предметы ведения города (статья 15 Устава города) и подлежат решению органами государственной власти Москвы.

Сложившееся территориальное деление города сохраняется.

В соответствии с федеральным законодательством Москва как городское поселение является муниципальным образованием, в котором выборные городские органы местного самоуправления не создаются. Органы местного самоуправления в городе Москве формируются во внутригородских муниципальных образованиях, которые образуются в границах районов города.

Меняется правовой статус районных управ - из органов, выполняющих функции органов местного самоуправления, они становятся органами местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предметы ведения внутригородского муниципального образования, объекты собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами города Москвы.

Таким образом, система местного самоуправления в городе приводится в соответствие с федеральным законодательством.

Принципиально новым в предлагаемой модели самоуправления является установление предметов ведения органов местного самоуправления и формирование бюджетов муниципальных образований (районов города).

3. Предметы ведения органов местного самоуправления в районах

С учетом накопленного опыта и исходя из требований статьи 132 Конституции Российской Федерации и статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к предметам ведения относятся вопросы местного (районного) значения, решение которых осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления в соответствии с законом города. Вопросы местного значения, в основном, уже определены законами города. Предлагается их в целом сохранить, уточнив виды и содержание работ и услуг.

К вопросам местного значения могут быть отнесены:

Установленные Федеральным законодательством -

1. Выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством.

2. Организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральным законодательством и законами города.

3. Обеспечение права жителей района на участие в выборах органов государственной власти и местного самоуправления, в референдумах.

Установленные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", законами города -

4. Принятие и изменение Устава внутригородского муниципального образования, контроль за его соблюдением.

5. Местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.

6. Владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности или в ведении района.

7. Принятие планов и программ развития муниципального образования.

8. Организация и содержание муниципальных архивов.

9. Участие в планировке и застройке территории района в порядке, установленном законом города.

10. Создание условий для строительства жилищных и социально-культурных объектов на территории района.

11. Обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, уборка и вывоз бытовых отходов.

12. Благоустройство, ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий.

13. Организация работы по сбору и вывозу брошенного и разукомплектованного автомобильного транспорта, производство работ по ликвидации самовольно построенных гаражей и автостоянок, решение вопросов размещения металлических тентов.

14. Участие в осуществлении мероприятий по охране окружающей среды на территории района.

15. Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

16. Организация праздничных и других зрелищных мероприятий.

17. Организация внешкольной, культурно-воспитательной работы с детьми и подростками на территории района, организация и содержание детских муниципальных учреждений.

18. Содействие в работе центров социальной защиты, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет средств местного бюджета, содействие благотворительности.

19. Учреждение муниципальных организаций и предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

20. Организация общественных работ, осуществление других мероприятий, способствующих занятости населения, за счет средств местного бюджета.

21. Содействие работе органов охраны общественного порядка на территории района.

22. Сохранение памятников истории и культуры местного значения.

23. Организация и содержание районной информационной службы.

24. Создание условий для деятельности местных средств массовой информации.

25. Содействие созданию кондоминиумов, территориальных общин, реализации городских жилищных программ.

26. Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и оказание им содействия в решении жилищных вопросов.

27. Организация регистрации животных, площадок для выгула собак.

28. Укрепление материально-технической базы районных управ.

29. Проведение научных работ, включенных в районные программы.

30. Взаимодействие с общественными организациями, разработка и реализация социально значимых программ для населения за счет собственных средств.

31. Участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования.

32. Создание условий для развития органов территориального общественного самоуправления.

4. Государственные полномочия (полномочия города Москвы), которыми могут быть наделены органы местного самоуправления

1. Текущий ремонт и эксплуатация городского жилого и нежилого фонда, расположенного на территории муниципального образования.

2. Ремонт и эксплуатация дорожных покрытий, за исключением дорог городского значения.

3. Текущий ремонт и эксплуатация объектов социальной сферы.

Могут быть рассмотрены также вопросы наделения районных управ полномочиями по капитальному ремонту жилищного фонда и объектов социальной сферы.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно за счет средств местного бюджета. Наделение государственными полномочиями (полномочиями города) производится законами города с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий. Реализация переданных полномочий подконтрольна государственным органам власти. Городской орган власти вправе оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления по делегированным полномочиям как с точки зрения законности, так и с точки зрения эффективности, а также осуществлять контроль за целевым использованием материальных и финансовых ресурсов, переданных для осуществления этих полномочий. Условия и порядок контроля устанавливаются законом города Москвы.

5. Бюджет муниципального образования

Наличие бюджета является обязательным условием осуществления местного самоуправления. В настоящее время в городе имеется законодательство о финансовых ресурсах района и созданы достаточно насыщенные целевые бюджетные фонды развития территорий района.

Формирование местного бюджета осуществляется администрацией района совместно с представительным органом местного самоуправления в соответствии с предметами ведения муниципального образования.

Бюджеты районов формируются в порядке, установленном законами города Москвы, определяющими источники доходов этих бюджетов и полномочия, передаваемые муниципальным образованиям. Законом города Москвы о бюджете могут предусматриваться дотации из городского бюджета для выполнения районными управами передаваемых функций. Порядок формирования и исполнения районных бюджетов осуществляется по единой методологии, определяемой Бюджетным кодексом Российской Федерации и соответствующими законами города Москвы.

Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов возлагается на Московское городское казначейство.

Для формирования местных бюджетов возникает необходимость:

1. Разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

2. Определение полномочий органов местного самоуправления по формированию и исполнению бюджетов внутригородских муниципальных образований.

3. Определение источников и размеров доходной части местных бюджетов.

4. Разработка механизма регулирования доходов местных бюджетов.

5. Определение порядка казначейского исполнения местных бюджетов и осуществления финансового контроля.

6. Создание финансовых структур органов местного самоуправления.

6. Муниципальная собственность

С учетом реализации полномочий органов местного самоуправления необходимо:

- определить принципы формирования муниципальной собственности, порядок ее регистрации, распоряжения и отчуждения;

- уточнить порядок передачи городской собственности в управление органов местного самоуправления.

При определении собственности на землю необходимо исходить из того факта, что земля в городе Москве принадлежит городскому сообществу, отдельной собственности на землю внутригородских муниципальных образований не должно быть. Порядок пользования городскими землями органами местного самоуправления устанавливается законом города.

7. Представительный орган местного самоуправления

В настоящее время функции представительного органа в районах осуществляют районные Собрания, которые имеют право избирать главу Управы, утверждать смету доходов и расходов района, контролировать деятельность главы Управы и должностных лиц. В состав районного Собрания входят советники районного Собрания и глава Управы.

Необходимо изменить статус районного Собрания. Оно должно стать представительным органом местного самоуправления, что предполагает расширение полномочий данного органа, в частности, предоставление ему права принятия Устава муниципального образования, местного бюджета, общеобязательных правил по предметам ведения района, право законодательной инициативы в Московской городской Думе и другие права.

Районное Собрание будет состоять из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего избирательного права. Предлагается на переходный период сохранить действующее название выборных лиц местного самоуправления (глава Управы, председатель районного Собрания, заместитель председателя районного Собрания).

Нынешний состав районных Собраний в городе был избран в декабре 1999 года сроком на 4 года. Его полномочия истекают в декабре 2003 года. Учитывая имеющийся потенциал районных Собраний и то обстоятельство, что их нынешний состав избран недавно, целесообразно на переходный период законом города наделить их правами органа местного самоуправления.

9. Ответственность представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований

В соответствии с действующим законодательством города ответственность районного Собрания перед населением района наступает в результате утраты доверия населения и осуществляется в установленном законом порядке.Ответственность главы Управы наступает в результате выражения недоверия главе Управы районным Собранием и осуществляется посредством досрочного освобождения главы Управы от должности в соответствии со статьей 13 Закона "О районной Управе в городе Москве".

Порядок ответственности районного Собрания перед населением и главы Управы перед районным Собранием должен быть приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Ответственность районного Собрания и главы Управы перед государством следует определить в соответствии со статьями 47, 48, 49 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 04.08.2000 N 107-ФЗ), предусматривающими ответственность в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава города Москвы, законов города Москвы.

В случае, если районное Собрание принимает нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим законодательству и не отменен районным Собранием в установленном законом порядке, то районное Собрание может быть распущено законом города Москвы. В случае, если глава Управы издает нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим законодательству и не отменен главой Управы в установленном законом порядке, то глава Управы может быть отрешен от должности Мэром Москвы.

10. Устав муниципального образования

В соответствии со статьей 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" каждое муниципальное образование имеет устав, в котором указываются границы, вопросы местного значения, структура, порядок формирования, наименование и полномочия органов местного самоуправления, экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами города Москвы.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. В условиях города Москвы целесообразно принятие устава представительным органом внутригородского муниципального образования на основе Примерного устава, разработанного органами власти города с участием районных Собраний, органов территориального общественного самоуправления и населения и утвержденного Московской городской Думой.

ГАРАНТ:

С 1 сентября 2005 г. государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ

11. Взаимодействие органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления

Взаимодействие органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления регулируется посредством принятия законов города и иных правовых актов города Москвы, а также заключения соглашений и договоров между органами исполнительной власти города, префектами административных округов и районными управами. В целях обеспечения взаимодействия могут создаваться совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, действующие на постоянной или временной основе.

Органы государственной власти города обязаны осуществлять контроль за соответствием издаваемых органами местного самоуправления правовых актов федеральному законодательству и законодательству города Москвы.

В целях обеспечения единообразия вида, порядка принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов внутригородских муниципальных образований считать целесообразной разработку модельных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам их деятельности.

12. Развитие территориального общественного самоуправления

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определен Законом города Москвы от 10 июля 1996 года "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве", в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории.

ГАРАНТ:

Законом г. Москвы от 7 июня 2006 г. N 23 Закон г. Москвы от 10 июля 1996 г. N 26-77 признан утратившим силу

Органы территориального общественного самоуправления, а также иные органы самоуправления населения по месту жительства создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления для содействия органам местного самоуправления в решении, как правило, вопросов благоустройства территории, коммунального обслуживания населения, эксплуатации, ремонта и охраны жилищного фонда.

Дальнейшее развитие местного самоуправления предполагает поддержку инициативы населения, содействие созданию дееспособных объединений, которые могут на договорной основе реализовывать некоторые полномочия органов местной власти в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры.

Задачами первостепенной важности в данном направлении являются:

- определение принципов экономической и финансовой деятельности территориального общественного самоуправления;

- определение порядка передачи территориальному общественному самоуправлению отдельных полномочий по решению вопросов содержания жилого фонда и объектов внешнего благоустройства в границах их территорий;

- определение условий правового режима имущества территориального общественного самоуправления;

- определение порядка взаимодействия органов местного и территориального общественного самоуправления.

13. Совершенствование законодательства города Москвы по вопросам местного самоуправления

Осуществление указанных выше подходов потребует изменения действующего законодательства по вопросам местного самоуправления.

Необходимо:

1. Внести изменения в Устав города Москвы;

2. Разработать и принять законы города Москвы:

- "О местном самоуправлении в городе Москве",

- "О материально-финансовых основах деятельности органов местного самоуправления в городе Москве" ("О бюджете района города Москвы"),

- "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными государственными полномочиями (полномочиями города Москвы)",

ГАРАНТ:

О проекте Закона г. Москвы "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы отдельными государственными полномочиями органов государственной власти города Москвы" см. постановление Правительства Москвы от 3 сентября 2002 г. N 717-ПП

- "О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в районах города Москвы".

3. Внести изменения и дополнения в законы города:

- "О бюджетном процессе в городе Москве",

- "О порядке передачи району города Москвы полномочий по управлению объектами собственности города Москвы",

- "О муниципальной службе в районах города Москвы".

4. Разработать и принять ряд документов, регламентирующих отношения государственных органов власти и органов местного самоуправления в городе Москве, в том числе программу поддержки местного самоуправления в городе Москве.

Одновременно целесообразно совместно с администрацией города Санкт-Петербурга провести работу по подготовке проекта Федерального закона "Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения".

14. Переходный период

Учитывая, что срок полномочий избранных в декабре 1999 года в соответствии с действующим законодательством города Москвы советников районных Собраний и глав районных управ составляет 4 года, представляется необходимым законодательно установить переходный период до конца 2003 года.

Очередность работ определить:

2001 год - внесение изменений в Устав города Москвы, подготовка и принятие закона города Москвы "О местном самоуправлении в городе Москве", завершение в основном формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления, передача отдельных полномочий, предусмотренных Концепцией, на уровень районов с соответствующим финансовым обеспечением при формировании бюджета на 2002 год в рамках функционирования целевых бюджетных фондов развития территорий районов.

2002 год - разработка консолидированного бюджета г.Москвы на 2003 год, включающего бюджеты районов с учетом принятия соответствующих нормативных правовых документов, регулирующих вопросы местного самоуправления в городе Москве.

2003 год - проведение в каждом муниципальном образовании выборов представительного органа местного самоуправления с последующим избранием главы Управы из его состава и полное вступление в действие правовых актов города по вопросам организации местного самоуправления.