Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 января 2014 г. N Ф02-6403/13 по делу N А33-4886/2013

г. Иркутск

28 января 2014 г.

N А33-4886/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 января 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Чупрова А.И.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу муниципального учреждения Администрация города Норильска, муниципального учреждения "Управление имущества Администрации города Норильска" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 22 июля 2013 года по делу N А33-4886/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2013 года по тому же делу (суд первой инстанции - Иванова Е.А., суд апелляционной инстанции: Морозова Н.А., Борисов Г.Н., Иванцова О.А.),

установил:

администрация города Норильска (ОРГН 1022401631196, г. Норильск Красноярского края) (далее - Администрация), Управление имущества Администрации города Норильска " (ОГРН 1052457011276, г. Норильск Красноярского края) (далее - Управление имущества) обратились в Арбитражный суд Красноярского края с заявлениями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения от 28.01.2013 и предписания от 28.01.2013 по делу N 533-15-12 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ОГРН 1022402675965, г. Красноярск) (далее - Красноярское УФАС России, антимонопольный орган), вынесенных в отношении Администрации, пунктов 2 и 4 решения от 28.01.2013 и предписания от 28.01.2013 по делу N 533-15-12, вынесенных в отношении Управления имущества.

Делам присвоены номера А33-4886/2013 и N А33-6549/2013, соответственно.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 26 апреля 2013 года названные дела объединены в одно производство, делу присвоен номер А33- 4886/2013.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Нор Мас" (далее - общество, ООО "Нор Мас").

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 22 июля 2013 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2013 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация и Управление имущества обратились в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просят отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами части 1 статьи 15, статей 17.1, 23, 41.1, части 4 статьи 53 Федерального закона от 26.07.2013 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статей 4, 166, 168, пункта 2 статьи 651 Гражданского кодекса Российской Федерации, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявители кассационной жалобы оспаривают выводы судов о законности решения и предписания, ссылаясь на то, что судами не учтено, что постановление Администрации от 18.07.2007 N 1697 издано и договор аренды от 15.08.2007 N 4109-А заключен в соответствии с требованиями статьи 15 Закона о защите конкуренции, действовавшей в период его издания, и не предусматривающей обязанность органов местного самоуправления по обязательному проведению торгов при предоставлении муниципального имущества в аренду; доказательства того, что при издании названного распоряжения и заключении договора аренды Администрация и Управление имуществом совершили какое-либо из действий, перечисленных в статье 15 Закона о защите конкуренции в редакции от 01.12.2007, антимонопольным органом не представлены; полагают, что наличие государственной регистрации данного договора аренды свидетельствует о его заключении в соответствии с требованиями действовавшего законодательства; поскольку ООО "Нор Мас" является субъектом малого предпринимательства, а договор аренды был заключен до 01.07.2008, общество имело право на заключение на новый срок без проведения торгов договора от 02.03.2010 на основании части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции.

По мнению заявителей кассационной жалобы, вменяемое антимонопольным органом нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, следовательно, установленный срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истек.

Заявители кассационной жалобы считают, что решение и предписание вынесены антимонопольным органом за пределами предоставленных полномочий, поскольку Администрация и Управление не являются хозяйствующим субъектами; распоряжение Администрации в судебном порядке не оспорено и в порядке самоконтроля муниципальным органом не отменено; учитывая, что договор аренды заключен до вступления в силу части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, положения которого не имеют обратной силы к арендным правоотношениям, данный договор не является ничтожной сделкой; данный договор не оспорен и не признан недействительным, отсутствуют основания для возврата муниципального имущества в казну и для признания незаконным бездействия в части непринятия мер к его возврату.

В отзыве на кассационную жалобу Красноярское УФАС России считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет), своих представителей в суд кассационной инстанции не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказа руководителя от 30.08.2012 N 635 Красноярским УФАС России 12.09.2012 была проведена выездная плановая проверка на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства администрацией города Норильска.

В ходе проведения проверки Красноярским УФАС России выявлен договор аренды объекта недвижимого имущества муниципальной собственности от 02.03.2010 N 4487-А, заключенный на основании распоряжения заместителя главы Администрации от 16.02.2010 N 483, согласно которому Управление имущества передало без проведения торгов и без предварительного согласования с антимонопольным органом в аренду ООО "Нор Мас" объект, расположенный по адресу: г. Норильск, район Центральный, ул. Бегичева, 13, пом. 55 для размещения предприятия общественного питания. Также установлено, что 15.08.2007 между указанными субъектами был заключен договор аренды N 4109-А.

По данному факту приказом Красноярского УФАС России от 10.12.2012 N 928 в отношении Администрации и Управления имущества возбуждено дело N 533-15-12 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в ходе рассмотрения которого установлено следующее.

На основании постановления главы города Норильска от 18.07.2007 N 1697 между Управлением имущества и ООО "Нор Мас" был заключен договор аренды недвижимого имущества муниципальной собственности N 4109-А на нежилое помещение, расположенное по адресу: г. Норильск, ул. Бегичева, д. 13, помещение 55 для размещения предприятия общественного питания. Срок действия договора с 18.07.2007 до 15.01.2010.

В связи с окончанием срока действия названного договора аренды Администрацией издано распоряжение от 16.02.2010 N 483 "О заключении договора аренды на новый срок", на основании которого 02.03.2010 между Управлением имущества и ООО "Нор Мас" заключен договор объекта недвижимого имущества муниципальной собственности N 4487-А, в соответствии с которым арендодатель обязался предоставить арендатору по акту приема-передачи во временное владение и пользование за плату недвижимое имущество, расположенное по адресу: г. Норильск, ул. Бегичева, д. 13, помещение 55 для размещения предприятия общественного питания. Срок действия договора установлен с 15.01.2010 до 01.07.2015.

Передача указанного муниципального имущества произведена без получения предварительного согласия антимонопольного органа и проведения процедуры торгов.

Решением Красноярского УФВС России от 28.01.2013 по делу N 533-15-12 признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации, выразившиеся в предоставлении в пользование муниципального имущества (объекта, расположенного по адресу: г. Норильск, район Центральный, ул. Бегичева, 13, пом. 55, общей площадью 286,7 кв. м) ООО "Нор Мас" без проведения торгов, без согласования с антимонопольным органом путем издания распоряжения от 16.02.2010 N 483, а также нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции бездействия Администрации в части непринятия мер по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 15.08.2007 N 4109-А, заключенному на основании постановления Главы г. Норильска от 18.07.2007 N 1697 (пункт 1). Признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Управления имущества, выразившиеся в предоставлении в пользование муниципального имущества ООО "Нор Мас" по договору аренды от 02.03.2010 N 4487-А без проведения торгов, без согласования с антимонопольным органом, а также нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции бездействия Управления имущества в части непринятия мер по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 15.08.2007 N 4109-А (пункт 2). Пунктами 3, 4 данного решения в целях защиты гражданских прав, публичного порядка решено выдать Администрации и Управлению имущества обязательные для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство и о принятии мер по возврату имущества.

Предписаниями от 28.01.2013 по делу N 533-15-12 Красноярское УФАС России предписало Администрации и Управлению имущества совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, с этой целью Администрации в срок до 29.03.2013 отменить постановление Главы г. Норильска от 18.07.2007 N 1697, а также, распоряжение Администрации от 16.02.2010 N 483 и принять меры по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 02.03.2010 N 4487-А, в казну муниципального образования г. Норильск и осуществлять дальнейшую передачу муниципального имущества хозяйствующим субъектам в пользование с соблюдением требований антимонопольного законодательства; Управлению имущества в срок до 29.03.2013 принять меры по возврату муниципального имущества. Переданного по договору аренды от 02.03.2010 N 4487-А, в казну муниципального образования г. Норильск и осуществлять дальнейшую передачу муниципального имущества хозяйствующим субъектам в пользование с соблюдением требований антимонопольного законодательства.

Администрация и Управление имущества, полагая, что названные решение и предписания не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы, обратились в Арбитражный суд Красноярского края с указанными заявлениями.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемые акты антимонопольного органа не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителей.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент заключения договора аренды от 15.08.2007 N 4109-А, и в последующей редакции в период заключения договора от 02.03.2010 N 4487-А) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Названные исключения предусмотрены статьёй 19 Закона о защите конкуренции, действовавшей и в момент заключения договора и в дальнейшем, и предусматривающей перечень случаев, когда в соответствии с полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления государственная или муниципальная помощь (муниципальная преференция) может предоставляться, и что не является такой помощью (преференцией).

Учитывая правовой смысл и содержание понятия муниципальной помощи (муниципальной преференции), данного в пункте 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции, а также порядок её предоставления, предусмотренный статьями 19, 20 Закона, включающий получение предварительного согласия антимонопольного органа, суды правильно указали, что как на момент заключения договора аренды от 15.08.2007, так и на момент заключения договора от 02.03.2010 действовали ограничения в порядке и условиях передачи муниципального имущества в пользование, в том числе в аренду, которая могла осуществляться путем проведения торгов или без проведения торгов путем предоставления муниципальной помощи (преференции) с обязательного предварительного согласия антимонопольного органа. Поскольку передача объекта муниципальной собственности в пользование ООО "Нор Мас" произведена без соблюдения указанных требований о проведении торгов или получения муниципальной помощи с согласия антимонопольного органа, суды правомерно посчитали доказанным нарушения Администрацией и Управлением имущества запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Необходимость соблюдения органом местного самоуправления установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета не связана с определением какого-либо порядка соблюдения такого запрета, возможность заключения договора на торгах предусмотрена статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В этой связи не могут быть приняты во внимание доводы заявителей кассационной жалобы о том, что постановление Администрации от 18.07.2007 N 1697 издано и договор аренды от 15.08.2007 N 4109-А заключен в соответствии с требованиями статьи 15 Закона о защите конкуренции, действовавшей в период его издания, не предусматривающей обязанность органов местного самоуправления по обязательному проведению торгов при предоставлении муниципального имущества в аренду; что Администрация и Управление имуществом не совершали какое-либо из действий, перечисленных в статье 15 Закона о защите конкуренции в редакции от 01.12.2007.

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов государственных и иных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Исходя из названной правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, суды правомерно учли, что Администрацией и Управлением имущества не указаны конкретные нормы действующего законодательства, разрешившие Администрации бездействовать и не принимать меры по возврату имущества, переданного без соблюдения указанных требований Закона, а Управлению имущества предоставлять имущество без торгов или согласия антимонопольного органа, а затем не принимать меры к его возврату в казну.

Судами обоснованно отклонен довод Администрации и Управления имущества о наличии у ООО "Нор Мас" права на заключение на новый срок без проведения торгов договора от 02.03.2010 применительно к части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции, поскольку общество является субъектом малого предпринимательства, договор аренды был заключен до 01.07.2008.

Положения части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции подлежат применению при наличии договора аренды, заключенного до 01.07.2008 с соблюдением установленных названным законом процедур. Принимая во внимание, что договор аренды от 15.08.2007 N 4109-А в нарушение требований Закона о защите конкуренции заключен без осуществления публичных процедур, отсутствовали правовые основания для заключения договора аренды в 2010 году на новый срок применительно к части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителей кассационной жалобы о том, что вменяемое антимонопольным органом нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, следовательно, установленный законом срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истек, проверены, однако не могут быть учтены, исходя из следующего.

Согласно статье 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Как установили суды, в рассматриваемом случае вменяемое Управлению имущества и Администрации нарушение выразилось не только в действиях по заключению договора аренды, не соответствующего действующему законодательству, но и в непринятии мер по возврату муниципального имущества, неправомерно переданного, в фактическом наличии арендных правоотношений, возникших из указанного договора.

Ссылки заявителей кассационной жалобы в опровержение длящегося характера вменяемого нарушения на пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", разъясняющий понятие длящегося административного правонарушения, не могут быть учтены, поскольку в данном случае заявителям не вменяется совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суды обоснованно признали наличие длящегося нарушения антимонопольного законодательства, не приняв во внимание довод, заявленный и в кассационной жалобе, об отсутствии у заявителей обязанности по принятию мер по возврату муниципального имущества в казну.

В силу части 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Поскольку, как было указано выше, на момент заключения договора аренды от 15.08.2007 N 4109-А и на момент заключения договора от 02.03.2010 N 4487-А, статьями 19, 20 Закона о защите конкуренции был определён порядок предоставления муниципальной помощи (преференции), имущество могло быть передано в аренду путём проведения торгов либо с обязательного предварительного согласия антимонопольного органа.

В этой связи доводы заявителей о том, что такие процедуры были установлены только после введения в действие статьи 17.1 Закона о защите конкуренции Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ, правомерно отклонены судами.

Учитывая, что по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции могут быть квалифицированы любые действия (бездействие) органа местного самоуправления, если у него отсутствуют предусмотренные Федеральным законом основания для их совершения и соответствующее действие (бездействия) приводит или может привести к ограничению конкуренции, не могут быть приняты во внимание доводы заявителей кассационной жалобы о том, что никакими нормативными правовыми актами обязанность по принятию мер к возврату муниципального имущества не предусмотрена, договор от 02.03.2010 не является ничтожной сделкой, не оспорен и не признан недействительным, отсутствуют основания для возврата муниципального имущества в казну и для признания незаконным бездействия в части непринятия мер к его возврату.

В данном случае, как установили антимонопольный орган и суды, Администрация и Управление имущества, неправомерно подтверждая действие договора аренды, распоряжались имуществом с нарушением требований антимонопольного законодательства, что запрещено органам местного самоуправления частью 2 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ.

Как следует из пункта 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора. Вместе с тем договор аренды государственного или муниципального имущества может быть возобновлен на неопределенный срок в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, если этот договор заключен до вступления в силу закона, требующего обязательного проведения торгов для заключения договора аренды (статья 422 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку договоры аренды 2007 года и 2010 года заключены в период действия закона, требующего обязательное проведение торгов (Закон о защите конкуренции), выводы судов об отсутствии оснований у Администрации и Управления имущества для непринятия мер по возврату этого имущества являются правильными ввиду отсутствия правовых оснований у общества пользоваться предметом договора аренды.

Доводы заявителей кассационной жалобы о том, что антимонопольный орган не мог выдать предписание о возврате имущества органу местного самоуправления, такое предписание могло быть выдано только хозяйствующему субъекту, то есть ООО "Нор Мас", также несостоятельны.

Согласно подпункту "в" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве муниципальной преференции.

Как установлено судами, предписания антимонопольного органа от 28.01.2013 об обязании Администрации и Управления имущества принять меры к возврату имущества в казну, направлены на обеспечение конкуренции, то есть приняты антимонопольным органом в соответствии с его полномочиями, предусмотренными Законом о защите конкуренции.

Иные доводы кассационной жалобы не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, как не влияющие на правильность приведённых выводов судов двух инстанций и по существу направленные на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 22 июля 2013 года по делу N А33-4886/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2013 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова А.И. Чупров