Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 февраля 2016 г. N Ф02-6368/15 по делу N А10-278/2015

город Иркутск

03 февраля 2016 г.

Дело N А10-278/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 февраля 2016 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелега Д.И.,

судей: Чупрова А.И., Шелёминой М.М.,

при участии в открытом судебном заседании представителей: Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия Дашиевой Э.В. (доверенности от 23.01.2015, N 02-10-13-4/05 от 11.01.2016), Осодоевой Е.А. (доверенности от 15.01.2015, N 02-10-13-3/04 от 11.01.2016), Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Байкал" Федерального дорожного агентства Бартенева А.С. (доверенность N 59ю от 27.07.2015, N 3 от 11.01.2016), Хабдаева А.К. (доверенность N 1 от 11.01.2016),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия, Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Байкал" Федерального дорожного агентства на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 03 июля 2015 года по делу N А10-278/2015, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2015 года по тому же делу (суд первой инстанции - Кушнарева Н.П., суд апелляционной инстанции: Рылов Д.Н., Желтоухов Е.В., Сидоренко В.А.),

установил:

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Байкал" Федерального дорожного агентства (ОГРН 1020300983702, ИНН 0326012322, г. Улан-Удэ, далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия (далее - Росфиннадзор, управление) о признании незаконным представления N 06-14/85 от 11.12.2014.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 03 июля 2015 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2015 года, заявление удовлетворено частично. Признаны незаконными пункты 3, 4, 9, 10, 12, 13, 14, 15 представления. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах учреждение и Росфиннадзор просят проверить законность и обоснованность принятых судебных актов в связи с неправильным применением норм права, несоответствием выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Не согласившись в части отказа в удовлетворении заявленных требований, учреждение ссылается на отсутствие у управления полномочий на внесение представления, несостоятельность выводов судов о наличии нарушений бюджетного законодательства, основанных на представленных управлением экспертных заключениях. Указывает, что фактически по государственным контрактам выполнило предусмотренные работы.

Росфиннадзор в кассационной жалобе указывает на необоснованное признание незаконными пунктов 3, 4, 9, 10, 12, 13, 14, 15 представления, в данной части просит суд кассационной инстанции оставить заявление учреждения без удовлетворения.

В отзыве на кассационную жалобу учреждения управление просит оставить ее без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы кассационных жалоб.

В соответствии с абзацем первым части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 ноября 2015 года судебное разбирательство отложено до 22 декабря 2015 года 14 часов 00 минут.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 декабря 2015 года судебное разбирательство отложено до 27 января 2016 года 14 часов 00 минут.

После отложения представители лиц, участвующих в деле, поддержали ранее изложенные позиции.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что по итогам проверки учреждения на предмет использования бюджетных средств, выделенных в 2013-2014 годах на ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения, выявлен ряд нарушений и недостатков, послуживших основанием вынесения представления N 06-14/85 от 11.12.2014.

Полагая представление незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Из принципа эффективности использования бюджетных средств следует, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Суды, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства, пришли к выводу, что пункты 1, 2, 5-8, 11 представления N 06-14/85 от 11.12.2014 соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы учреждения, поскольку содержат выводы о нецелевом расходовании бюджетных средств и, соответственно, о допущенных учреждением нарушениях бюджетного законодательства, что подтверждено надлежащими доказательствами.

Ссылка учреждения на отсутствие у Росфиннадзора полномочий на внесение представления не состоятельна и подлежит отклонению, поскольку суд первой инстанции исходя из системного толкования статей 270.2, 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в совокупности с нормами Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, и принимая во внимание, что в ходе проверки управлением были выявлены нарушения бюджетного законодательства, пришел к обоснованному выводу о наличии у Росфиннадзора таковых.

Также подлежит отклонению довод учреждения о недопустимости экспертных заключений, как доказательств по делу, поскольку существенных процессуальных нарушений при назначении экспертизы и получении ее результатов при рассмотрении дела не установлено.

Удовлетворяя требования учреждения в части признания незаконными пунктов 3, 4, 9, 10, 12, 13 представления N 06-14/85 от 11.12.2014, суды исходили из того, что заключение им дополнительных соглашений об авансировании к государственным контрактам, условия которых не предусматривали такового, не является нарушением бюджетного законодательства. Не являются нарушением несоблюдение требований нормативных актов о порядке учета казенными учреждениями переданного им федерального имущества. Равно как и оплата не предусмотренных контрактами работ, действия, приведшие к неисполнению бюджетных обязательств в установленные сроки, не свидетельствуют о нарушении принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Между тем судами не учтено следующее.

В силу пункта 7 части 4 статьи 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (действовавшего до 01.01.2014) (далее - Закон о размещении заказов) документация об открытом аукционе в электронной форме должна содержать сведения о месте, условиях и сроках (периодах) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.

Согласно части 10 статьи 41.12 указанного Федерального закона контракт заключается на условиях, указанных в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме и документации об открытом аукционе в электронной форме, по цене, предложенной победителем открытого аукциона в электронной форме, либо в случае заключения контракта с иным участником открытого аукциона в электронной форме по цене, предложенной таким участником открытого аукциона.

Исходя из положений части 5 статьи 9 Закона о размещении заказов, при исполнении контракта изменение условий контракта, указанных в частях 11 и 12 настоящей статьи, части 12 статьи 25, части 5 статьи 27, части 3 статьи 29, части 1 статьи 31, части 7 статьи 31.4, части 3 статьи 31.5, части 12 статьи 35, части 6 статьи 36, части 13 статьи 37, части 3 статьи 38, части 1 статьи 40, части 14 статьи 41, части 22 статьи 41.8, части 11 статьи 41.9, части 15 статьи 41.11, частях 10 и 14 статьи 41.12, части 6 статьи 42, частях 6 и 8 статьи 46, части 8 статьи 47, части 10 статьи 53 и частях 5 и 6 статьи 54 настоящего Федерального закона, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается.

Как усматривается из материалов дела, в ходе проверки, проведенной управлением, выявлены нарушения указанных требований Закона о размещении заказов.

Так, учреждением заключены контракты с ООО "ИнвестРесурс" N 14-14-ф от 31.03.2014, N 11-14-ф от 31.03.2014, N 12-14-ф от 31.03.2014, с ООО "Проект-Т" N 13-14-ф от 30.04.2014.

В нарушение требований приведенных норм дополнительными соглашениями от 30.04.2014, 30.05.2014 к указанным государственным контрактам внесены изменения, предусматривающие авансирование подрядчиков в размере не более 30% от стоимости контракта.

По государственным контрактам N 63-13-ф от 01.07.2013, N 143-12-ф от 11.12.2012, заключенным с ООО "Мегастрой", сроки их исполнения не были соблюдены (работы фактически выполнены лишь в 2014 году), что привело к неосвоению бюджетных средств в размере 19 958 829 рублей в 2013 году.

Кроме того, при проведении проверки были установлены факты изменения учреждением конкурсных условий в части объемов и технологии работ по контрактам N 58-13-ф от 27.06.2013, N 17-13-ф от 19.04.2013, N 16-13-ф от 19.04.013, N 14-14-ф от 31.03.2014 (часть работ не выполнена; выполнены работы, не предусмотренные контрактом), а также иные финансовые нарушения, сопряженные с нарушением требований нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы учета переданного учреждению недвижимого имущества.

Фактические обстоятельства дела подтверждены совокупностью собранных доказательств: контрактами, дополнительными соглашениями к данным государственным контрактам, актом проверки и иными материалами дела, которые получили оценку по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с точки зрения их относимости, допустимости и достаточности.

Таким образом, учреждением в нарушение требований Закона о размещении заказов изменены условия государственных контрактов на выполнение работ для нужд заказчика в части увеличения сроков выполнения работ, технологии их производства, объема, порядка оплаты.

Положения вступившего в силу с 01.01.2014 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" также не допускают возможности изменения срока, объёмов и технологии выполнения работ. Вопреки позиции судов нормы гражданского законодательства не позволяли изменять условия контрактов в части увеличения сроков и других условий выполнения работ.

В силу статьи 767 Гражданского кодекса Российской Федерации при уменьшении соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ. Изменения условий государственного или муниципального контракта, не связанные с обстоятельствами, указанными в пункте 1 настоящей статьи, в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом.

Вместе с тем подобных обстоятельств в ходе производства по делу не установлено, из материалов дела не следует, что имело место уменьшение соответствующим органом в установленном порядке средств соответствующего бюджета.

Законом о размещении заказов возможность изменения конкурсных условий в части сроков, объёмов и технологии работ по контракту не предусмотрена.

Таким образом, оснований для признания незаконными пунктов 3, 4, 9, 10 оспариваемого представления не имелось.

Из совокупности положений части 1 статьи 269.1, статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что Росфиннадзор вправе осуществлять контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий; в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выносит представление.

Исходя из анализа приведенных норм права, позиция судебных инстанций о том, что нарушения, указанные в пунктах 12, 13 представления, не имеют оснований, не состоятельна.

Иные доводы Росфиннадзора, изложенные в кассационной жалобе, сводятся к изложению обстоятельств дела, которые были предметом исследования и оценки судов, что не свидетельствуют о допущенных ими нарушениях норм материального и процессуального права.

Поскольку при оценке законности пунктов 3, 4, 9, 10, 12, 13 оспариваемого представления судами неправильно применены нормы материального права, вместе с тем при рассмотрении спора по существу установлены все имеющие значение для правильного разрешения спора фактические обстоятельства, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе удовлетворении заявленных требований в этой части.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 03 июля 2015 года по делу N А10-278/2015, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2015 года по тому же делу в части признания недействительными пунктов 3, 4, 9, 10, 12, 13 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия N 06-14/85 от 11.12.2014 отменить.

Принять в указанной части новый судебный акт.

Отказать в удовлетворении заявленных Федеральным казенным учреждением "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Байкал" Федерального дорожного агентства требований о признании недействительными пунктов 3, 4, 9, 10, 12, 13 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия N 06-14/85 от 11.12.2014.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 03 июля 2015 года, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2015 года оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия - без удовлетворения.

В удовлетворении кассационной жалобы Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Байкал" Федерального дорожного агентства на те же судебные акты отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.И. Шелег

Судьи

А.И. Чупров М.М. Шелёмина