Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 февраля 2017 г. N Ф02-41/17 по делу N А74-5894/2016

город Иркутск

15 февраля 2017 г.

Дело N А74-5894/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 февраля 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Загвоздина В.Д.,

судей: Новогородского И.Б., Сонина А.А.,

при участии в судебном заседании представителя государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Республиканский клинический перинатальный центр" - Зверевой М.Г. (доверенность от 27.09.2016),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Республиканский клинический перинатальный центр" на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 15 августа 2016 года по делу N А74-5894/2016, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2016 года по тому же делу (суд первой инстанции - Коршунова Т.Г, суд апелляционной инстанции: Борисов Г.Н., Иванцова О.А., Морозова Н.А.),

установил:

государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Республиканский клинический родильный дом" (ИНН 1901008335, ОГРН 1021900520058, далее - учреждение, ГБУЗ "Республиканский клинический родильный дом") обратилось в Арбитражного суда Республики Хакасия с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Республики Хакасия (далее - фонд, ТФОМС Республики Хакасия) о признании незаконным акта комплексной проверки от 20.04.2016 N 12 в части нецелевого использования средств в сумме 156 800 рублей, о признании недействительным предписания от 06.05.2016 об устранении нарушений и возврате средств, использованных не по целевому назначению.

Определением от 08 июля 2016 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения Республики Хакасия (далее - министерство, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 15 августа 2016 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2016 года производство по делу прекращено в части признания незаконным акта комплексной проверки от 20.04.2016 N 12, в удовлетворении остальной части требований учреждению отказано.

На момент подачи и рассмотрения кассационной жалобы ГБУЗ "Республиканский клинический родильный дом" переименовано в государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Хакасия "Республиканский клинический перинатальный центр" (далее также - учреждение, ГБУЗ "Республиканский клинический перинатальный центр").

Учреждение, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой ставит вопрос о проверке их законности и обоснованности в связи с неправильным применением судом норм материального права, просить обжалуемые судебные акты отменить, производство по делу прекратить в полном объеме.

По мнению заявителя кассационной жалобы, фонд имеет право выносить предписания о нецелевом использовании средств фонда обязательного медицинского страхования, однако не наделен правом на предъявление исков о взыскании средств, использованных не по целевому назначению.

Судами необоснованно не принято во внимание, что денежные средства в сумме 156 800 рублей использованы по целевому назначению - на выплату суточных в соответствии с положениями Трудового кодекса Российской Федерации и приказа Министерства здравоохранения Республики Хакасия от 03.07.2015 N 654 "Об утверждении порядка и размеров возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия" (далее - приказ N 654). Постановление Президиума Правительства Республики Хакасия от 04.07.2003 N 98-п в рассматриваемом деле применению не подлежит, поскольку данный нормативный акт устанавливает нормы выплаты суточных работникам организаций, финансируемых из федерального бюджета, в то время как учреждение получателем средств федерального бюджета не является.

ТФОМС Республики Хакасия в отзыве просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель ГБУЗ "Республиканский клинический перинатальный центр" поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представители фонда просили оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Фонд и третье лицо о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (почтовые уведомления от 20.01.2017, 18.01.2017, информация о рассмотрении кассационной жалобы размещена на общедоступных сайтах Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа http://fasvso.arbitr.ru и картотеки арбитражных дел http://kad.arbitr.ru в сети "Интернет"), однако представителей для участия в заседании не направили, в связи с чем рассмотрение жалобы проведено в их отсутствие.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения судами норм материального права и соблюдения норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на неё, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами двух инстанций, на основании приказа директора ТФОМС Республики Хакасия от 16.03.2016 N 123-п фондом проведена комплексная проверка учреждения за период с 01.01.2015 по 31.12.2015, предметом которой является соблюдение законодательства в сфере обязательного медицинского страхования в части целевого и эффективного использованием средств обязательного медицинского страхования, тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования.

По результатам проверки составлен акт от 20.04.2016 N 12, в котором фонд зафиксировал факт нецелевого использования учреждением в 2015 году средств обязательного медицинского страхования в сумме 156 800 рублей.

В акте указано, что учреждением допущены нарушения статей 38, 147, 306.1, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования), Территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Хакасия на 2015 год, утвержденной Постановлением Правительства Республики Хакасия от 30.12.2014 N 721, условий договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, раздела 4 Тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования на 2015 год от 06.02.2015 в части произведенных расходов (оплаты суточных в размере, превышающем 100 рублей, за каждый день нахождения работника в служебной командировке), не входящих в структуру тарифов на оплату медицинской помощи в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Хакасия.

По результатам проверки вынесено предписание от 06.05.2016 N Л-1081 об устранении нарушений и возврате в бюджет ТФОМС Республики Хакасия средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 156 800 рублей, а также уплате штрафа в размере 15 680 рублей за нецелевое использование средств.

Не согласившись с выводами фонда, учреждение оспорило акт проверки и предписание в судебном порядке.

Суды пришли к выводу, что акт проверки не является ненормативным правовым актом и не может быть оспорен в суде, в связи с чем, в указанной части производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействительным предписания, суды пришли к выводу о том, что командировочные расходы за счет средств обязательного медицинского страхования в рассматриваемом периоде подлежали оплате в пределах нормативов, утвержденных постановлением Президиума Правительства Республики Хакасия от 04.07.2003 N 98-п "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия" (далее - постановление N 98-п).

Согласно приказу министерства N 654, утвержденный им Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия (далее - Порядок, утвержденный приказом N 654) разработан в соответствии со статьей 168 Трудового кодекса Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 N 749 "Об особенностях направления работников в служебные командировки" с целью определения порядка и размеров возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия (пункт 1 приказа).

Пунктом 3 Порядка, утвержденного приказом N 654, определено, что возмещение расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, осуществляется за счет всех источников финансирования, выделенных на содержание учреждения.

Уставом учреждения, утвержденным Постановлением Правительства Республики Хакасия от 19.09.2014 N 470, в качестве источников формирования имущества учреждения названы имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления; субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия; средства территориального фонда обязательного медицинского страхования; средства, поступающие от приносящей доход деятельности; добровольные имущественные взносы и пожертвования; другие не запрещенные законом поступления.

Таким образом, по мнению судов, выплата суточных в размере, превышающем 100 рублей, при направлении работников в командировки за пределы Республики Хакасия, должна быть осуществлена в спорный период за счет иных источников финансирования учреждения, не связанных с получением средств ТФОМС.

Постановление Правительства Республики Хакасия обладает большей юридической силой, чем приказ исполнительного органа государственной власти Республики Хакасия.

На основании изложенного суды пришли к выводу, что при наличии действующего нормативного правового акта Правительства Республики Хакасия, установившего норматив расходов на выплату суточных в размере 100 рублей и имеющего большую юридическую силу, а также нормативного правового акта министерства, устанавливающего покрытие названных расходов в размере 500 рублей за счет всех источников финансирования, учреждение при определении источника финансирования спорных выплат должно было учитывать данное обстоятельство.

В связи с изложенным, согласно позиции судов, приказ N 654 при определении норматива размера расходов на оплату суточных при направлении в командировку, производимых за счет средств ТФОМС Хакасии, подлежит применению в части, не противоречащей постановлению N 98-п.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа по результатам рассмотрения кассационной жалобы приходит к следующим выводам.

Установив, что акт комплексной проверки от 20.04.2016 N 12 не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для учреждения юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет каких-либо прав и обязанностей учреждения, не определяет меру ответственности и носит информационный характер (содержит информацию о выявленных фондом нарушениях), суд первой инстанции правильно применил положения пункта 2 части 1 статьи 29, пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и прекратил производство по делу в отношении требований о признании указанного акта недействительным. В данной части обжалуемые судебные акты изменению или отмене не подлежат.

Вместе с тем, выводы судов, послужившие основанием для отказа в удовлетворении требований учреждения, сделаны при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулирует Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон о медицинском страховании).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2014 N 1273 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - Программа).

Согласно разделу V Программы источниками ее финансового обеспечения являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (в случае передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья граждан для осуществления органами местного самоуправления), средства обязательного медицинского страхования.

Программой указаны мероприятия, осуществляемые за счет средств обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 35 Закона о медицинском страховании базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит, в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи.

Частью 7 статьи 35 Закона о медицинском страховании предусмотрено, что структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы.

Аналогичная структура тарифа на оплату медицинской помощи, оказываемой в рамках программы обязательного медицинского страхования, закреплена в пункте 6.4 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Правительства Республики Хакасия от 30.12.2014 N 721.

За счет средств обязательного медицинского страхования подлежат оплате вышеперечисленные расходы, включенные в структуру тарифов на оплату медицинской помощи.

Между сторонами отсутствует спор о том, подлежат ли финансированию за счет средств фонда обязательного медицинского страхования выплата учреждением суточных работникам учреждения, направленным в командировку. Спорным является вопрос о размере суточных, который может быть выплачен за счет средств фонда.

По существу, делая вывод о том, что размер суточных, который может быть выплачен за счет средств ТФОМС, должен был определяться учреждением на основании постановления N 98-п, как нормативном акте, имеющем большую юридическую силу, суды исходили из положений части 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно указанной норме, арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Вместе с тем, в обжалуемых судебных актах не установлено, что приказ N 654 издан с превышением полномочий или иным образом противоречит постановлению N 98-п. Один только факт того, что размер суточных в приказе N 654 превышает размер, установленный постановлением N 98-п, обратное не подтверждает. Судам необходимо было установить, относится ли установление нормативов суточных к исключительной компетенции Правительства Республики Хакасия, и вправе ли министерство было в 2015 году утверждать повышенные нормативы выплаты суточных. Указанные обстоятельства судами не установлены, постановлением N 98-п данный вопрос не урегулирован.

Толкование судами положений приказа N 654, как предоставляющих учреждению право выплачивать повышенный размер суточных исключительно за счет иных источников финансирования, не связанных с поступлением средств из фонда обязательного медицинского страхования, не соответствует буквальному содержанию указанного документа.

В пункте 3 Порядка, утвержденного приказом N 654, прямо указано, что возмещение расходов, связанных со служебными командировками, осуществляется за счет всех источников финансирования, выделенных на содержание учреждения. При этом судами установлено, что одним из источников финансирования ГБУЗ "Республиканский клинический родильный дом" являются средства фонда обязательного медицинского страхования.

Более того, и постановление N 98-п, которое применили суды, также не регулирует, за счет каких источников подлежит финансированию возмещение командировочных расходов.

Таким образом, судами при рассмотрении спора не учтено, что постановление N 98-п и приказ N 654 устанавливают нормативы командировочных расходов и не содержат предписаний, содержащих какие-либо иные ограничения по несению соответствующих расходов учреждениями здравоохранения за счет средств, полученных по программе обязательного медицинского страхования.

Изложенное свидетельствует о неполном выяснении судами обстоятельств, имеющих значение для дела, что могло привести к принятию неправильных судебных актов. При этом арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Заявитель кассационной жалобы просит отменить обжалуемые судебные акты и прекратить производство по делу в полном объеме, однако не указывает процессуальных оснований для прекращения производства в части требований о признании предписания недействительным. Суд округа таких оснований из материалов дела также не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, не установлено.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным предписания фонда подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции на основании пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В остальной части обжалуемые судебные акты подлежит оставлению без изменения как законные и обоснованные.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного рассмотрения спора обстоятельства (в том числе установить, имелись ли у органа, издавшего приказ N 654, полномочия на установление повышенного размера суточных; проверить, все ли спорные расходы по выплате суточных подпадают по действие указанного приказа, принимая во внимание дату его вступления в силу), с учетом этого и полной, всесторонней оценки всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, представленных ими доказательств, принять законное и мотивированное решение, а также решить вопрос о распределении государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Заявитель при подаче кассационной жалобы уплатил государственную пошлину в сумме 3 000 рублей, тогда как по данной категории дел следовало уплатить 1 500 рублей (подпункты 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, пункт 34 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлины при рассмотрении дел в арбитражных судах"). Государственная пошлина в сумме 1 500 рублей является излишне уплаченной и подлежит возврату из соответствующего бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 15 августа 2016 года по делу N А74-5894/2016, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2016 года по тому же делу отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным предписания Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия от 06.05.2016 N Л-1081.

В отмененной части направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Хакасия.

В остальной части обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Возвратить государственному бюджетному учреждению здравоохранения Республики Хакасия "Республиканский клинический перинатальный центр" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 рублей, уплаченную по платежному поручению от 14.12.2016 N 286735.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Д. Загвоздин

Судьи

И.Б. Новогородский А.А. Сонин