Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 июля 2017 г. N Ф02-3467/17, N Ф02-3797/2017 по делу N А19-18299/2016

город Иркутск

25 июля 2017 г.

Дело N А19-18299/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 июля 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Кадниковой Л. А., Шелёминой М. М.,

при участии в судебном заседании представителей:

Управления Федерального казначейства по Иркутской области - Козлова Д. Г. (доверенность N 19-24/85 от 06.05.2016);

Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области - Гоголь Н. В. (доверенность от 05.07.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области и Управления Федерального казначейства по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 07 марта 2017 года по делу N А19-18299/2016, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции - Мусихина Т. Ю., суд апелляционной инстанции: Басаев Д. В., Никифорюк Е. О., Сидоренко В. А.),

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области (далее - Управление Роспотребнадзора) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Иркутской области (далее - Казначейство) N 34-12-47/21-4782 от 16.09.2016.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 07 марта 2017 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2017 года, заявленное требование удовлетворено частично, признан недействительным пункт 3 представления Казначейства N 34-12-47/21-4782 от 16.09.2016, на Казначейство возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов Управления Роспотребнадзора. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Управление Роспотребнадзора и Казначейство обратились в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить обжалуемые судебные акты по мотивам неправильного применения судами норм материального и процессуального права, и просят принять по делу новый судебный акт.

Управление Роспотребнадзора в кассационной жалобе ссылается на неисполнимость оспариваемого представления; незаконность пунктов 1, 2 данного представления; указывает на то, что судами не дана правовая оценка всем представленным им доказательствам.

В кассационной жалобе Казначейство указывает, что оспариваемое представление не может нарушать прав и законных интересов Управления Роспотребнадзора, поскольку не возлагает на него каких-либо обязанностей, препятствующих осуществлению деятельности, и не влечет никаких правовых последствий; данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде; постановление суда апелляционной инстанции не содержит мотивов, по которым суд отклонил доводы казначейства, изложенные в апелляционной жалобе; судами неправомерно признан недействительным пункт 3 представления, поскольку Управлением Роспотребнадзора нарушен установленный законом порядок выплаты своим работникам компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно.

Стороны отзывы на кассационные жалобы не представили.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы своих кассационных жалоб.

Кассационные жалобы рассмотрены в порядке, установленном главой 35 АПК РФ.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Казначейством на основании приказа N 335 от 03.06.2016 в период 06.06.2016 по 01.07.2016 в отношении Управления Роспотребнадзора проведена плановая проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета за 2015 год.

В ходе проверки выявлены и в акте от 22.07.2016 отражены нарушения бюджетного и трудового законодательства Российской Федерации.

Преставлением N 34-12-47/21-4782 от 16.09.2016 Казначейство обязало Управление Роспотребнадзора рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок до 15.10.2016, проинформировать Казначейство о результатах исполнения до 25.10.2016.

Не согласившись с указанным представлением, Управление Роспотребнадзора оспорило его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленное требование в части, суды первой и апелляционной инстанций исходили из незаконности пункта 3 оспариваемого представления. Суды признали правильным примененный Управлением Роспотребнадзора порядок выплаты компенсаций расходов на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно работникам и членам их семей, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В остальной части оспариваемое представление было признано законным и обоснованным.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании представления может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов Управления Роспотребнадзора.

В соответствии с правилами распределения бремени доказывания, установленными статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность Казначейства по доказыванию соответствия оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту корреспондирует обязанности Управления Роспотребнадзора по доказыванию нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов.

На основании статей 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092), суды пришли к обоснованному выводу, что оспариваемое представление выдано уполномоченным органом.

Согласно пунктам 1, 2 оспариваемого представления Управлением Роспотребнадзора при отсутствии оснований, предусмотренных абзацем 2 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), необоснованно включена в заявку на обеспечение функций казенного учреждения часть расходов на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для работников Управления Роспотребнадзора, фактически не проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей в сумме 2 227 306 рублей 90 копеек, чем нарушены требования статьей 70, 221 БК РФ (пункт 1); произведена выплата компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно работникам Управления Роспотребнадзора и членам их семей, не проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в сумме 2 227 306 рублей 90 копеек, чем нарушены требования абзаца 2 статьи 325 ТК РФ, статьи 33 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон N 4520-1), статьи 70, 162 БК РФ (пункт 2).

Признавая указанные пункты представления законными, суды правильно исходили из следующего.

В соответствии со статьёй 325 ТК РФ лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов. Право на компенсацию указанных расходов возникает у сотрудника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации.

Аналогичная гарантия также предусмотрена статьёй 33 Закона N 4520-1.

Правильно руководствуясь указанными нормами, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека", арбитражные суды двух инстанций установили, что Управление Роспотребнадзора вправе за счет средств федерального бюджета в установленном порядке осуществлять компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для работников, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей.

Вместе с тем, судами в ходе судебного разбирательства обоснованно установлены факты выплаты Управлением Роспотребнадзора таких компенсаций работникам территориальных отделов, расположенных в районах, не включенных в перечень районов Крайнего Севера или приравненных к ним местностей, и членам их семей.

Пунктом 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 19.02.1993 N 4521-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" установлено, что предусмотренные Законом о государственных гарантиях и компенсациях государственные гарантии и компенсации распространяются на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержден Постановлением Совета Министров СССР от 03.01.1983 N 12.

Нормативными правовыми актами, а именно: постановлением Совета Министров от 15.10.1969 N 823, постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Секретариата ВЦСПС от 21.10.1969 N 421/26, постановлением Совета министров СССР, ВЦСПС от 24.09.1989 N 794, к заработной плате служащих предприятий, расположенных в Иркутской области, утверждён размер районного коэффициента, а также установлена выплата процентных надбавок к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы в учреждениях и организациях, расположенных в южных районах Иркутской области.

Однако, установление районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате, как правильно посчитали суды, не свидетельствует об отнесении иных районов Иркутской области к включенным в Перечень районов Крайнего Севера или приравненных к ним местностям.

При таких обстоятельствах мотивированными являются выводы судов о том, что на работников территориальных отделов Управления Роспотребнадзора, находящихся в местностях, не включенных действующим законодательством в перечень районов Крайнего Севера или приравненным к ним местностей, не распространяются положения статьи 325 ТК РФ, Закона N 4520-1 в части предоставления права на получение компенсации стоимости проезда к месту проведения отдыха и обратно по территории Российской Федерации один раз в два года.

Изложенные выводы судов соответствуют правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 04 февраля 2016 года N 302-КГ15-19344.

Следовательно, Казначейство обоснованно указало в пунктах 1, 2 представления на то, что Управление Роспотребнадзора неправомерно произвело выплату компенсации стоимости проезда к месту проведения отдыха и обратно на территории Российской Федерации лицам, работающим и проживающим на территории, не относящейся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Вновь заявленный в кассационной жалобе довод Управления Роспотребнадзора о неисполнимости оспариваемого представления отклоняется судом кассационной инстанции, поскольку данный довод являлся предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций, которые пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление, вынесенное в соответствии с требованиями статьи 270.2 БК РФ, отвечает требованию исполнимости, поскольку содержит четкую формулировку вменяемых нарушений бюджетного законодательства и требование о принятии мер, в связи с чем решение вопроса о способе устранения причин и условий нарушения принадлежит заявителю.

Иные доводы кассационной жалобы Управления Роспотребнадзора также отклоняются судом кассационной инстанции, как несостоятельные, не подтверждающие наличие существенных нарушений судами норм права, повлиявших на исход дела.

Пунктом 3 представления N 34-12-47/21-4782 от 16.09.2016 установлено, что Управлением Роспотребнадзора произведена выплата компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно работникам и членам их семей, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, использовавшим право на компенсацию в предыдущем 2014 году и, с учетом установленной периодичности, не имевшим право на ее получение в 2015 году в сумме 100 415 рублей, чем нарушены требования статей 162 БК РФ, 325 ТК РФ, пункты 2 и 4 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных государственных органах, государственных внебюджетных фондах Российской Федерации, федеральных государственных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, и членам их семей (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 N 455) (далее - Правила).

В соответствии со статьёй 325 ТК РФ, пунктом 4 Правил право на компенсацию расходов за первый и второй годы работы возникает у работника учреждения одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы. В дальнейшем у работника учреждения возникает право на компенсацию расходов за третий и четвертый годы непрерывной работы в указанном учреждении - начиная с третьего года работы, за пятый и шестой годы - начиная с пятого года работы.

Исследовав и оценив представленные сторонами в материалы дела доказательства, в том числе приказы N 65-л от 13.02.2014, N 239-л от 08.05.2015, N 287-л от 23.05.2014, N 722-л от 04.12.2015, арбитражные суды обоснованно не усмотрели в действиях Управления Роспотребнадзора нарушений порядка выплаты компенсаций расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для сотрудников, работающих в местах, расположенных в районах Крайнего севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, в связи с чем мотивированно признали пункт 3 оспариваемого представления не соответствующим действующему законодательству, нарушающим права и законные интересы Управления Роспотребнадзора.

Изложенная позиция судов также соответствует разъяснениям, содержащимся в Письме Казначейства России N 42-7.4-05/8.2-525 от 18.08.2010.

Доводы кассационной жалобы Казначейства о законности представления в оспариваемой части сводятся к несогласию с законными и обоснованными выводами судов, направлены на иное толкование положений действующего законодательства, в связи с чем отклоняются судом кассационной инстанции.

Согласно статье 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2).

Из пунктов 10, 47, 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере следует, что органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, выносимые Казначейством представления содержат властные предписания, обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывают его к принятию мер, направленных на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, тем самым затрагивая сферу его имущественных прав и законных интересов.

При таких обстоятельствах подлежит отклонению заявленный Казначейством довод о наличии оснований для прекращения производства по делу в связи с тем, что оспариваемое представление не содержит властно-распорядительного указания, а лишь предлагает Управлению Роспотребнадзора в добровольном порядке устранить выявленные нарушения и не может быть исполнено принудительно, следовательно, не затрагивает интересы Управления Роспотребнадзора и не создает ему препятствия в сфере осуществляемой им деятельности.

Вышеизложенные выводы судов по данному делу основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьей 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Оснований для отмены судебных актов, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, по результатам рассмотрения кассационных жалоб не установлено, вследствие чего решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Кодекса подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 07 марта 2017 года по делу N А19-18299/2016 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2017 года по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А. Н. Левошко

Судьи

Л. А. Кадникова М. М. Шелёмина