Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2017 г. N Ф02-4159/17 по делу N А58-6281/2016

город Иркутск

22 августа 2017 г.

Дело N А58-6281/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 августа 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А. Н.,

судей: Кадниковой Л. А., Шелега Д. И.,

при участии в судебном заседании представителя Счётной палаты Республики Саха (Якутия) - Коркина М. М. (доверенность N 09-50/80 от 16.01.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Счётной палаты Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 февраля 2017 года по делу N А58-6281/2016 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2017 года (суд первой инстанции - Устинова А. Н.; суд апелляционной инстанции: Сидоренко В. А., Басаев Д. В., Никифорюк Е. О.),

установил:

муниципальное казенное учреждение "Главстрой" городского округа "Город Якутск" (ОГРН 1021401064080; ИНН 1435112833; г. Якутск; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Счетной палате Республики Саха (Якутия) (далее - Счетная палата) о признании недействительным предписания N 02-35/1435 от 07.09.2016.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 февраля 2017 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2017 года, заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с указанными судебными актами, Счетная палата обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить обжалуемые судебные акты, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Согласно доводам кассационной жалобы, судами неправильно применены положения статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), вследствие чего суды пришли к неверному выводу об отсутствии у Счетной палаты полномочий на выдачу предписания об устранении нарушений в сфере закупок; неверными также являются выводы судов о том, что изменение учреждением условий контракта по объемам и составу работ не повлекло изменения его изначальной цены.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель Счетной палаты поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Учреждение о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом (уведомления о вручении; информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru, в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своего представителя в судебное заседание не направило, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в его отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Республики Саха (Якутия) и Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 2.5 Плана работы на 2016 год, Счетной палатой в отношении учреждения проведено контрольное мероприятие, в ходе которого выявлены нарушения учреждением статей 34, 95 Федерального закона N 44-ФЗ в части увеличения объемов по отдельным видам работ, уменьшения объемов по отдельным видам работ, исключения отдельных видов работ путем заключения дополнительного соглашения N 2 от 08.09.2015 к муниципальному контракту N Р-01/2015 от 06.05.2015.

На основании указанных обстоятельств Счетной палатой в порядке части 4 статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 10.11.2011 976-З N 837-IV "О Счетной палате Республики Саха (Якутия)", в отношении учреждения вынесено предписание N 02-35/1435 от 07.09.2016 о незамедлительном устранении выявленных фактов допущенных нарушений.

Полагая, что предписание Счетной палаты является незаконным и нарушает его права и законные интересы, учреждение оспорило его в арбитражном суде.

Признавая оспариваемое предписание недействительным, суды первой и апелляционной инстанций исходили из отсутствия в рассматриваемом случае у Счетной палаты полномочий по выдаче предписания об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании предписания может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При установлении наличия совокупности указанных условий арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с правилами распределения бремени доказывания, установленными частью 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статья 265 БК РФ).

В соответствии со статьей 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом N 6-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 98 Федерального закона N 44-ФЗ аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы, указанные в части 1 настоящей статьи (далее - органы аудита в сфере закупок), в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона (часть 2)

Для достижения целей, указанных в части 2 настоящей статьи, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (часть 3).

Органы аудита в сфере закупок обобщают результаты осуществления деятельности, указанной в части 3 настоящей статьи, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах (часть 4).

Таким образом, аудит в сфере закупок представляет собой вид внешнего государственного (муниципального) контроля, осуществляемого указанными органами аудита в сфере закупок в целях проверки осуществления закупок товаров, работ, услуг, в том числе на соответствие их указанным выше требованиям Федерального закона N 44-ФЗ.

В силу части 1 статьи 3 и пункту 12 части 1 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, который осуществляет полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 10 Федерального закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2).

Применительно к настоящему делу полномочия Счетной палаты, а также порядок проведения контрольного мероприятия регулируются статьями 8, 9, 11, 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 10.11.2011 976-З N 837-IV "О Счетной палате Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон N 837-IV).

Руководствуясь вышеизложенными нормами права, суды на основании материалов дела установили, что по результатам контрольного мероприятия "Проверка законности и эффективности использования средств Дорожного фонда Республики Саха (Якутия)", в том числе проверка средств, выделенных городскому округу "город Якутск" по подпрограмме "Дорожное хозяйство" государственной программы "Развитие транспортного комплекса Республики Саха (Якутия) на 2012-2019 годы", проведенного на основании плана работы Счетной палаты Республики Саха (Якутия) на 2016 год (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты Республики Саха (Якутия) от 28.12.2015 N 28-7), Счетной палатой составлен акт N 02-34/99 от 09.09.2016; на основании данного акта по результатам контрольного мероприятия составлен отчет, одобренный постановлением Коллегии Счетной палаты N 25-1 от 27.09.2016.

Таким образом, суды пришли к обоснованным выводам о том, что Счетная палата провела контрольное мероприятие в отношении учреждения в пределах своих полномочий.

Из части 4 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ следует, что в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4). Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания (часть 5).

Аналогичные требования предусмотрены частью 4 статьи 18 Закона N 837-IV.

В иных случаях, предусмотренных статьей 16 Федерального закона N 6-ФЗ, контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Судами также установлено, что учреждением дополнительным соглашением N 2 от 08.09.2015 в муниципальный контракт N Р-01/2015 от 06.05.2015 внесены изменения: заменены приложение N 1 - График производства работ, приложение N 2 - Ведомость контрактной цены, приложение N 4 - Ведомость объемов работ; кроме того, введены новые приложение N 5 - Сопоставительная ведомость к ведомости контрактной цены и приложение N 6 - Сопоставительная ведомость к ведомости объемов работ, которыми внесены изменения по объемам и составу работ (увеличение (уменьшение) объемов отдельных видов работ, исключение отдельных видов работ). Общая стоимость работ при этом не изменилась.

Подробно сведения о внесенных изменениях в форме таблиц, с указанием наименований работ согласно муниципальным контрактам и с указанием видов изменений по составу и объему работ по дополнительным соглашениям приведены в предписании N 02-35/1435 от 07.09.2016.

Счетная палата пришла к выводу о том, что изменение объемов работ по муниципальному контракту, исключение отдельных видов работ путем заключения дополнительного соглашения не соответствует статьям 34, 95 Федерального закона N 44-ФЗ, и признала, что допущенные нарушения свидетельствуют о рисках неправомерных и необоснованных расходов, в том числе из средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия).

Частью 2 статьи 34 Федерального закона N 44-ФЗ установлено, что при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона.

Подпунктом "б" пункта 1 части 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ, предусмотрено, что изменение существенных условий контракта допускается по соглашению сторон, если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов.

Суды признали, что выводы Счетной палаты о недопустимости внесения изменений путем заключения дополнительных соглашений к муниципальным контрактам не противоречат приведенным положениям Федерального закона N 44-ФЗ.

Вместе с тем, по результатам анализа оспариваемого предписания суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что применительно к настоящему делу Счетная палата при проведении контрольного мероприятия вышла за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку результатом данного мероприятия должна являться оценка уровня достижения целей закупки согласно статье 13 Федерального закона N 44-ФЗ с учетом использования соответствующих бюджетных средств.

Судами правильно указано, что в рассматриваемом случае проводимое Счетной палатой контрольное мероприятие должно осуществляться не в целях контроля за соблюдением субъектами требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, а для проверки результатов закупок и достижения целей их осуществления, установления причин выявленных отклонений, нарушений и недостатков, а также подготовки предложений, направленных на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок.

Вместе с тем, Счетной палатой в нарушение положений статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ не представлены доказательства того, что выявленные нарушения повлекли изменения цены контрактов либо иное неправомерное расходование средств бюджета субъекта Российской Федерации, не подтверждена конкретная взаимосвязь между установленными фактами изменения объемов и видов работ и нарушениями учреждением законодательства при использовании бюджетных средств.

Наличие вероятностных рисков несения учреждением неправомерных и необоснованных расходов, в том числе из средств бюджета Республики Саха (Якутия), не свидетельствует о наличии нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, следовательно, у Счетной палаты отсутствовали основания для выдачи предписания в соответствии с частью 4 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ и частью 4 статьи 18 Закона N 837-IV.

Таким образом, правомерным является вывод судов о том, что Счетная палата, выдавая оспариваемое предписание, фактически осуществила в отношении учреждения контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в значении статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ, полномочия по осуществлению которого отнесены к компетенции прямо предусмотренных данной нормой органов контроля, среди которых Счетная палата отсутствует.

При таких обстоятельствах арбитражные суды двух инстанций суды на основании части 2 статьи 201 АПК РФ правомерно удовлетворили требование учреждения о признании предписания Счетной палаты N 02-35/1435 от 07.09.2016 недействительным.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы судов основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьей 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Кассационная жалоба Счетной палаты не подлежит удовлетворению, поскольку заявленные в ней доводы по существу направлены на переоценку доказательств, исследованных судами и получивших надлежащую правовую оценку, и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных судами, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 февраля 2017 года по делу N А58-6281/2016 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2017 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А. Н. Левошко

Судьи

Л. А. Кадникова Д. И. Шелег