Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 ноября 2018 г. N Ф02-4925/18 по делу N А19-20731/2017

город Иркутск

15 ноября 2018 г.

Дело N А19-20731/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Левошко А.Н.,

при участии в судебном заседании представителей: медицинской автономной некоммерческой организации "Лечебно-диагностический центр" Азюк И.А. (доверенность от 24.04.2018), Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Самодум А.А. (доверенность от 23.01.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу медицинской автономной некоммерческой организации "Лечебно-диагностический центр" на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2018 года по делу N А19-20731/2017 Арбитражного суда Иркутской области (суд первой инстанции - Мусихина Т.Ю., суд апелляционной инстанции: Сидоренко В.А., Каминский В.Л., Ломако Н.В.),

установил:

медицинская автономная некоммерческая организация "Лечебно-диагностический центр" (ОГРН 1023800519874, ИНН 3801061040,г. Ангарск Иркутской области; далее - МАНО "ЛДЦ", лечебно-диагностический центр, организация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, антимонопольный орган) от 08.06.2017 N 5980 об отказе в возбуждении дела в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства в редакции решения Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) от 07.09.2017 N СП/61867.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство здравоохранения Иркутской области (далее - Министерство здравоохранения), областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Ангарская областная психиатрическая больница" (ОГРН 1023800528905, ИНН 3801017724, г. Ангарск Иркутской области; далее - ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница").

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 01 февраля 2018 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2018 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

МАНО "ЛДЦ" обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятый по делу судебный акт по мотивам неправильного применения судом апелляционной инстанции статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статей 2, 16, 29, 48 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ), статей 6, 18 Закона Российской Федерации от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании (далее - Закон N 3185-1), пункта 4 Правил прохождения психиатрического освидетельствования работников, осуществляющих отдельные виды деятельности, том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 N 695 (далее - Правила N 695), несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы суда апелляционной инстанции о законности решения антимонопольного органа, ссылаясь на то, что организация охраны здоровья в Российской Федерации осуществляется, в том числе и частной системой здравоохранения, имеющей равные права и обязанности при осуществлении медицинской деятельности, следовательно, реализация права на охрану здоровья и медицинскую помощь может осуществляться не только при обращении в медицинские организации государственной или муниципальной системы здравоохранения, но и путем обращения в медицинские организации частной системы здравоохранения; действующее законодательство не содержит ограничений (исключений) для проведения медицинского освидетельствования в медицинских организациях, не являющихся государственными или муниципальными; понятие "орган управления здравоохранения", на который указано в пункте 4 Правил N 695, не раскрывается, отсутствует и в Федеральном законе N 323-ФЗ и в Законе N 3185-1, и не равнозначно понятию "орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения"; согласно Федеральному закону N 323-ФЗ врачебная комиссия состоит из врачей и возглавляется руководителем медицинской организации и создается в медицинской организации в целях определения профессиональной пригодности некоторых категорий работников; пунктом 5 Порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н (далее - Порядок N 502н), установлено, что врачебная комиссия создается на основании приказа руководителя медицинской организации; следовательно, Министерство здравоохранения не имеет полномочий по созданию врачебной комиссии; медицинские организации независимо от подведомственности Министерству здравоохранения, имеющие соответствующую лицензию, вправе осуществлять медицинскую деятельность без предоставления каких-либо отдельных полномочий; суд апелляционной инстанции необоснованно отнес обязательное психиатрическое освидетельствование к исключительной компетенции медицинских организаций государственной системы здравоохранения; действия Министерства здравоохранения нарушают принцип добросовестности и извлекают преимущества из своего незаконного поведения, создают препятствия в осуществлении деятельности МАНО "ЛДЦ" по проведению обязательных психиатрических освидетельствований и имеют признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В отзывах на кассационную жалобу Иркутское УФАС России и ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница" считают ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Представители МАНО "ЛДЦ" и Иркутского УФАС России в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов суда апелляционной инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, МАНО "ЛДЦ" имеет лицензию от 26.07.2016 N ЛО-14-01-002202 на осуществление медицинской деятельности, в том числе проведении психиатрических освидетельствований.

Министерством здравоохранения издано распоряжение от 11.05.2016 N 962-мр, которым созданы врачебные комиссии по обязательному психиатрическому освидетельствованию работников, осуществляющих отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности, а также утверждены 13 составов врачебных комиссий (в редакции распоряжения от 24.06.2016 N 1290-мр).

МАНО "ЛДЦ" неоднократно обращалась в Министерство здравоохранения с просьбой о включении в список врачебных комиссий по обязательному психиатрическому освидетельствованию на базе МАНО "ЛДЦ", однако Министерством здравоохранения во включении в указанный список врачебной комиссии МАНО "ЛДЦ" отказано в связи с неподведомственностью организации Министерству, а также нецелесообразностью включения врачей МАНО "ЛДЦ" в состав действующих комиссий.

При обращении в ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница" о включении МАНО "ЛДЦ" в состав уже действующей комиссии на их базе также последовал отказ.

МАНО "ЛДЦ" 09.02.2017 направила в Иркутское УФАС России обращение по факту нарушения Министерством здравоохранения и ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница" положений статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в ограничении конкуренции и тем самым, нарушении законных прав и интересов медицинских организаций частных форм собственности, в частности МАНО "ЛДЦ".

Антимонопольный орган пришел к выводу об отсутствии в действиях Министерства здравоохранения и ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница" признаков нарушения антимонопольного законодательства, указав, что в соответствии с пунктом 4 Правил N 695 освидетельствование работника проводится врачебной комиссией, создаваемой органом управления здравоохранения; наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности и наличие в штате врачей-психиатров не является достаточным основанием для проведения ими психиатрического освидетельствования в порядке, установленном Правилами N 695.

Решением Иркутского УФАС России от 08.06.2017 N 5980 в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства отказано.

04.08.2017 МАНО "ЛДЦ" обратилась в ФАС России с жалобой на решение Иркутского УФАС России от 08.06.2017 N 5980. ФАС России в ответе от 07.09.2017 N СП/61867/17 указала, что полномочиями по отмене (пересмотру) решений об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, принятых его территориальными органами, ФАС России не наделена.

Лечебно-диагностический центр, полагая, что названное решение Иркутского УФАС России не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что решение антимонопольного органа не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы МАНО "ЛДЦ", поскольку посчитал выводы антимонопольного органа об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства преждевременными, усмотрев в действиях Министерства здравоохранения Иркутской области и ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница" нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции ввиду ограничения конкуренции и нарушения законных прав и интересов медицинских организаций частных форм собственности, в частности МАНО "ЛДЦ".

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что оспариваемое решение Иркутского УФАС России об отказе в возбуждении дела в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства является законным и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению по следующим мотивам.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в частности, обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В целях осуществления данных функций антимонопольный орган наделен полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями (пункты 1 и 11 части 1 статьи 23 Закона).

Согласно части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен статьей 44 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которой при рассмотрении заявления, материалов о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган: определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (часть 5). По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8). Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в том числе, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (пункт 2 части 9).

Таким образом, исходя из названных положений Закона о защите конкуренции, а также положений Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339, отказ в возбуждении дела может последовать в связи с отсутствием в действиях хозяйствующего субъекта признаков нарушения антимонопольного законодательства. Данный отказ должен быть мотивирован.

Судами установлено и следует из материалов дела, что в качестве основания для обращения в антимонопольный орган МАНО "ЛДЦ" указало на то, что в целях организации проведения медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных Министерству здравоохранения, издано распоряжение от 11.05.2016 N 962-мр. Заявитель неоднократно обращался в Министерство здравоохранения с просьбой о включении в список врачебных комиссий по обязательному психиатрическому освидетельствованию, однако Министерство здравоохранения во включении в указанный список врачебной комиссии МАНО "ЛДЦ" отказало. При обращении в ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница" о включении МАНО "ЛДЦ" в состав уже действующей комиссии на их базе отказано. В этой связи МАНО "ЛДЦ" считает, что действия и поведение Министерства здравоохранения и ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница" свидетельствуют об устном соглашении между ними, о скоординированных действиях, направленных на достижение определенной цели, что является нарушением статьи 16 Закона о защите конкуренции и нарушении тем самым законных прав и интересов медицинских организаций частных форм собственности, в частности МАНО "ЛДЦ".

Согласно статье 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, для признания органа местного самоуправления (органа, осуществляющего его функции) и хозяйствующего субъекта лицами, нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции, необходимо установить факт заключения ими соглашения (в письменной или устной форме) либо совершения согласованных действий, которые не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и привели к таким негативным последствиям как недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо создали реальную угрозу их возникновения.

Соглашением по смыслу антимонопольного законодательства может быть признана договоренность в любой форме, о которой могут свидетельствовать сведения, содержащиеся в документах хозяйствующих субъектов, скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников рынка, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.

По результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что антимонопольным органом обоснованно отказано в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства. При этом суд исходил из следующего.

Согласно статье 65 Федерального закона N 323-ФЗ медицинское освидетельствование лица представляет собой совокупность методов медицинского осмотра и медицинских исследований, направленных на подтверждение такого состояния здоровья человека, которое влечет за собой наступление юридически значимых последствий (часть 1). Одним из видов медицинского освидетельствования является психиатрическое освидетельствование (пункт 2 части 2). Психиатрическое освидетельствование проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании (часть 5).

В соответствии с пунктом 5.1 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ организация проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья.

Гражданин может быть временно (на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидетельствования) по результатам обязательного психиатрического освидетельствования признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности. Такое решение принимается врачебной комиссией медицинской организации, уполномоченной на то федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения, на основании оценки состояния психического здоровья гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатрических противопоказаний и может быть обжаловано в суд (пункт 1 статьи 6 Закона N 3185-1).

Пунктом 3 Правил прохождения психиатрического освидетельствования работников, осуществляющих отдельные виды деятельности, том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 N 695, предусмотрено, что освидетельствование работника проводится с целью определения его пригодности по состоянию психического здоровья к осуществлению отдельных видов деятельности, а также к работе в условиях повышенной опасности, предусмотренных Перечнем.

В соответствии с пунктом 4 Правил N 695 освидетельствование работника проводится врачебной комиссией, создаваемой органом управления здравоохранением (далее именуется - комиссия).

Из анализа вышеназванных норм следует, что вопрос о наличии/отсутствии оснований для признания гражданина непригодным к выполнению отдельных видов деятельности, в том числе деятельности, связанной с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов) решается в особом порядке врачебной комиссией медицинской организации, уполномоченной на то федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что действующее законодательство не содержит ограничений (исключений) для проведения психиатрического освидетельствования в медицинских организациях, имеющих лицензию на осуществление психиатрического освидетельствования и не являющимися государственными или муниципальными, а также ссылка на статью 48 Федерального закона N 323-ФЗ и пункт 5 Порядка N 502н, не могут быть приняты во внимание, как не влияющие на правильность выводов суда, касающихся правового регулирования психиатрического освидетельствования работников, осуществляющих отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающих в условиях повышенной опасности, по результатам которого, решение в соответствии в пунктом 1 статьи 6 Закона N 3185-1 принимается врачебной комиссией медицинской организации, уполномоченной на то федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному и мотивированному выводу о доказанности антимонопольным органом отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых действиях Министерства здравоохранения и ОГБУЗ "Ангарская областная психиатрическая больница", в связи с чем правомерно признал законным оспариваемое решение Иркутского УФАС России об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемого судебного акта, в связи с чем постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2018 года по делу N А19-20731/2017 Арбитражного суда Иркутской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М. М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова А.Н. Левошко