Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 декабря 2018 г. N Ф02-4943/18 по делу N А33-25992/2017

город Иркутск

06 декабря 2018 г.

Дело N А33-25992/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 29 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Левошко А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Манзановой Н. Ю.,

с участием судьи Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Лескова Р.В., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Гусейновой А.Ф.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Красноярского края представителей: Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю Лузиной Н.Н. (доверенность от 17.02.2017); общества с ограниченной ответственностью "Айфорп" Каданова А.И. (доверенность от 30.05.2018); общества с ограниченной ответственностью "ФСЭБ" Каданова А.И. (доверенность от 30.10.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2018 года по делу N А33-25992/2017 Арбитражного суда Красноярского края и общества с ограниченной ответственностью "Айфорп" и общества с ограниченной ответственностью "ФСЭБ" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 02 апреля 2018 года по делу N А33-25992/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции - Болуж Е.В., суд апелляционной инстанции: Борисов Г.Н., Севастьянова Е.В., Юдин Д.В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Айфорп" (ОГРН 1109847024550, ИНН 7802733630, г. Санкт-Петербург; далее - ООО "Айфорп", общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительным санитарно-эпидемического заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю (далее - Управление Роспотребнадзора по Красноярскому краю, Управление, административный орган) от 28.07.2017 N 24.49.33.000.Т.000832.07.17.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью (ООО) "ФСЭБ".

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 02 апреля 2018 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2018 года, в удовлетворении требования отказано.

ООО "Айфорп" и ООО "ФСЭБ обратились в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просят отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами пунктов 18, 56, 57, 58, 62 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 18.07.2012 N 775 (далее - Административный регламент), несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявители кассационной жалобы указывают на то, что неполное проведение исследований и оценок (отсутствие таковых) в экспертном заключении означает недостоверность сведений, содержащихся в выводах в таком экспертном заключении, и является основанием для отказа в оказании государственной услуги; выдача санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии проекта в отсутствие достаточных и обоснованных данных о таком несоответствии, противоречит пункту 62 Административного регламента; выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушения прав общества оспариваемым санитарно-эпидемиологическим заключением и выводы апелляционного суда о том, что отказ в предоставлении государственной услуги и выдача санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии проектной документации санитарно-эпидемиологическим требованиям имеют одинаковые правовые последствия, являются необоснованными; выдача санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии влечет внесение сведений в реестр сведений о несоответствии государственным санитарно-эпидемиологическим требованиям проекта санитарно-защитной зоны, а также невозможность проведения новой санитарно-эпидемиологической экспертизы по существующему проекту и возникновение обязанности по изменению существующего проекта.

Управление Роспотребнадзора по Красноярскому краю в кассационной жалобе просит изменить мотивировочную часть постановления суда апелляционной инстанции по мотивам неправильного применения судом пунктов 57, 58, 62 Административного регламента, пункта 2 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224 (далее - Порядок N 224), несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, решение Арбитражного суда Красноярского края оставить без изменения.

По мнению заявителя кассационной жалобы, представленное в Управление экспертное заключение органа инспекции ООО "ФСЭБ" является неполным, но достоверным, соответствующим действительности; Управлением установлено нарушение обязательных требований применительно к заявленному объекту оценки (проектная документация ПРТО "Российка), наличие таких нарушений согласно пунктам 58, 62 Административного регламента является основанием для выдачи отрицательного санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии, а не отказа в предоставлении государственной услуги; несоответствие обязательным санитарно-эпидемиологическим требованиям может быть установлено только после того, как решится вопрос об отсутствии недостоверных сведений; в данном случае в представленном экспертном заключении недостоверные сведения не обнаружены; правовые и фактические основания для направления обществу уведомления об отказе в предоставлении государственной услуги отсутствовали; такое нарушение обязательных требований санитарного законодательства возможно выяснить только в ходе дальнейшей экспертизы; отрицательное заключение выдано Управлением на основании несоответствия заявленного объекта (проектная документация) обязательным требованиям санитарного законодательства.

Управление Роспотребнадзора по Красноярскому краю в отзыве на кассационную жалобу ООО "Айфорп" и ООО "ФСЭБ" считает ее доводы несостоятельными.

Кассационные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Красноярского края.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Представители Управления Роспотребнадзора, ООО "Айфорп" и ООО "ФСЭБ" в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационных жалобах, а также возразили на доводы кассационной жалобы другой стороны.

Представитель Управления Роспотребнадзора указала, что обществом были внесены изменения в проектную документацию и получено новое экспертное заключение, по результатам рассмотрения которого Управлением в 2018 году было выдано санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проектной документации.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 22 ноября 2018 года до 29 ноября 2018 года до 11 часов 50 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва судебное разбирательство продолжено в том же составе судей.

Представители сторон участия в судебном заседании не принимали.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационных жалобах и возражениях на них, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, ООО "Айфорп" обратилось в Управление с заявлением от 28.06.2017 N 421 о предоставлении государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологической экспертизы санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии/несоответствии требованиям санитарно-эпидемиологических правил и нормативов проекта санитарно-защитной зоны, устанавливающего зоны ограничения застройки передающего радиотехнического объекта РТРС телевизионной передающей станции N 204801492 "Российка" по адресу: Красноярский край, Большемуртинский район, с. Российка, ул. Новая, 20А.

К указанному заявлению приложено экспертное заключение ООО "ФСЭБ" от 26.05.2017 N ЭЗ 04-269-2017.

По результатам анализа представленных документов Управлением подготовлена оценка от 27.07.2017 о несоответствии проекта государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, в которой установлено, что в нарушение требований пункта 3.11 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) проектная документация представлена в объеме, не позволяющем дать оценку соответствия проектных решений санитарным правилам и нормативам. Согласно требованиям пункта 6.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 размеры санитарно-защитных зон определяются в соответствии с действующими санитарно-эпидемиологическими нормами допустимых уровней шума, электромагнитных излучений, инфразвука, рассеянного лазерного излучения и других физических факторов на внешней границе санитарно-защитной зоны. В нарушение требований пункта 3.11 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в проектной документации отсутствуют сведения об объекте как источнике электромагнитного излучения частотой 50 Гц.

Проектная документация не содержит информацию в соответствии с требованиями пунктов 3.21, 5.7 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 "Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов" (далее - СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03), пункта 3.19 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 "Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи" (далее - СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03) в части имеющихся источников вторичного излучения; учета необходимости защиты от воздействия вторичного электромагнитного поля, переизлучаемого элементами конструкции здания, коммуникациями, внутренней проводкой и т.д., при определении границ санитарно-защитной зоны и зоны ограничения застройки; наличия рекомендации по защите населения от вторичных электромагнитных полей радиочастотного диапазона и предлагаемых мерах по ограничению непосредственного доступа к источникам вторичного излучения.

На основании оценки от 27.07.2017 Управлением Роспотребнадзора по Красноярскому краю 28.07.2017 оформлено санитарно-эпидемиологическое заключение N 24.49.33.000.Т.000832.07.17 о несоответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам указанного проекта.

ООО "Айфорп", полагая, что названное санитарно-эпидемиологическое заключение не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с указанным заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, признал, что оспариваемое санитарно-эпидемиологическое заключение не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом суд исходил из того, что недостаточность (неполнота) представленных заявителем сведений (документов) в экспертном заключении не означает их недостоверность, поэтому в соответствии с Административным регламентом не является основанием для подготовки и направления письменных уведомлений об отказе в предоставлении государственной услуги.

Третий арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что отсутствие в спорном экспертном заключении какой-либо оценки на соответствие государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги, так как в таком случае экспертное заключение содержит необоснованный и недостоверный вывод о том, что проект санитарно-защитной зоны соответствует санитарным правилам и нормам. Неполнота экспертного заключения является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги, так как в данном случае органы Роспотребнадзора устанавливают несоответствие установленным требованиям экспертного заключения, а не проектной документации, в отношении которой выдается санитарно-эпидемиологическое заключение. Вместе с тем суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что ошибочный вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для отказа в предоставлении государственной услуги и наличии основании для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии проектной документации санитарно-эпидемиологическим требованиям не привели к принятию не правильного судебного акта, ввиду отсутствия нарушения законных прав заявителя.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Обязанность доказывания законности оспариваемых ненормативных правовых актов, действий и обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на органы, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации); обязанность доказывания наличия факта нарушенных оспариваемым актом (действиями) законных прав лежит на заявителе (статья 65 Кодекса).

Обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия данных актов, решений (действий) закону и нарушения ими законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие совокупности указанных условий обязывает арбитражный суд принять решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Кодекса).

По результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон суды в данном конкретном случае установили отсутствие совокупности условий, необходимых для признания недействительным спорного санитарно-эпидемического заключения Управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю от 28.07.2017 N 24.49.33.000.Т.000832.07.17.

Под санитарно-эпидемиологическим заключением следует понимать документ, выдаваемый в установленных настоящим Федеральным законом случаях федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств (статья 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ)).

Санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные статьями 18, 20, 26 - 28 и 40 настоящего Федерального закона даются на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями (пункт 2 статьи 42 Федерального закона N 52-ФЗ).

По смыслу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" выдача санитарно-эпидемиологического заключения является государственной услугой и предоставляется в соответствии с административными регламентами (пункт 1 части 1 статьи 6).

В соответствии с пунктом 18 Административного регламента для получения санитарно-эпидемиологического заключения заявитель предоставляет в Роспотребнадзор (его территориальный орган): заявление о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения по форме, установленной в приложении N 3 к Регламенту; результаты санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленные в установленном порядке.

Состав административных процедур (действий) по предоставлению государственной услуги включает, в том числе экспертизу результатов проведенных санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок (подпункт 4 пункта 36 Административного регламента). Уполномоченный специалист-эксперт проводит проверку области аккредитации испытательной лаборатории (центра) и соответствия информации, изложенной в документах, указанных в пункте Регламента, требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, а также полноту проведенных исследований и испытаний, их соответствие методикам в срок не более 10 рабочих дней с момента регистрации заявления (пункт 56). В случае обнаружения уполномоченным специалистом-экспертом недостоверных сведений в документах для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения им готовится письменное уведомление об отказе в предоставлении государственной услуги с указанием причин отказа, которое направляется заявителю письмом, телефонограммой или посредством электронной почты (пункт 57). В случае установления несоответствия факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, проектной документации государственным санитарно-эпидемиологическим требованиям уполномоченный специалист-эксперт указывает на необходимость подготовки санитарно-эпидемиологических заключений о несоответствии факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, проектной документации государственным санитарно-эпидемиологическим требованиям (далее - санитарно-эпидемиологическое заключение о несоответствии) с указанием причины несоответствия (пункт 62).

Суд апелляционной инстанции, исходя из правового смысла пункта 56 Административного регламента и пункта 2 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224, пришел к выводу о том, что полнота проведенных исследований и испытаний относится к полноте санитарно-эпидемиологической экспертизы. Следовательно, отсутствие в экспертном заключении какой-либо оценки на соответствие государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам является основанием для отказа в предоставлении государственной услуг, так как в таком случае экспертное заключение содержит необоснованный и недостоверный вывод о том, что проект санитарно-защитной зоны соответствует санитарным правилам и нормам. Между тем, вывод Управления о несоответствии проектной документации требованиям пункта 3.11 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, содержащийся в письменной оценке от 27.07.2017, сделан в отсутствие у административного органа проектной документации на санитарно-защитную зону.

Вместе с тем, суды двух инстанций установили и не оспаривается заявителями кассационных жалоб, что в спорном экспертном заключении от 26.04.2017 N ЭЗ 04-269-2017 отсутствует оценка проектной документации ПРТО "Российка" на предмет соответствия требованиям пунктов 3.21., 5.7 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03, что свидетельствует о неполноте представленного экспертного заключения от 26.04.2017 N ЭЗ 04-269-2017 по санитарно-защитной зоне телевизионной передающей станции "Российка", об отсутствии в нем сведений об объекте, как источнике электромагнитного излучения частотой 50 Гц.

Таким образом, учитывая установленное отсутствие в экспертном заключении необходимых сведений, суд апелляционной инстанции правильно посчитал, что в данном рассматриваемом случае отказ в предоставлении государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения и выдача санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии проектной документации санитарно-эпидемиологическим требованиям по указанным выше основаниям влечет для общества одинаковые правовые последствия, поскольку в обоих случаях ООО "Айфорп" не имеет возможность использовать объект без положительного санитарно-эпидемиологического заключения проекта санитарно-защитной зоны.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в таком случае оспариваемое санитарно-эпидемиологическое заключение не нарушает права и законные интересы заявителя. В этой связи доводы Управления Роспотребнадзора с просьбой изменить мотивировочную часть постановления суда апелляционной инстанции, поскольку в данном случае имелись основания для выдачи отрицательного санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии, а не отказа в предоставлении государственной услуги, подлежат отклонению.

Довод ООО "Айфорп" и ООО "ФСЭБ" о том, что выдача санитарно-эпидемиологического заключения о несоответствии влечет внесение сведений в реестр сведений о несоответствии государственным санитарно-эпидемиологическим требованиям проекта санитарно-защитной зоны, а также невозможность проведения новой санитарно-эпидемиологической экспертизы по существующему проекту и возникновение обязанности по изменению существующего проекта, проверен, однако, не может быть принят во внимание в качестве основания для отмены судебных актов.

При установленных по данному делу обстоятельствах у заявителя в силу пункта 18 Административного регламента в любом случае возникла необходимость в доработке проектной документации ПРТО "Российка" и подготовке нового экспертного заключения.

Кроме того, из положений Административного регламента следует, что в Реестр выданных санитарно-эпидемиологических заключений включается информация обо всех санитарно-эпидемиологических заключениях (как о соответствии, так и о несоответствии). При этом какие-либо последствия для заявителей, в том числе негативные, в результате включения в Реестр такого заключения о несоответствии Административным регламентом не предусмотрены. Наличие таких последствий заявителем кассационной жалобы нормативно не обосновано.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационных жалоб, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 02 апреля 2018 года по делу N А33-25992/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М. М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова А.Н. Левошко