Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 июня 2019 г. N Ф02-2175/19 по делу N А33-10502/2018

город Иркутск

07 июня 2019 г.

Дело N А33-10502/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 июня 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Левошко А.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Регион-Инвест" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 30 ноября 2018 года по делу N А33-10502/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2019 года по тому же делу (суд первой инстанции - Болуж Е.В., суд апелляционной инстанции: Севастьянова Е.В., Иванцова О.А., Юдин Д.В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Регион-Инвест" (ОГРН 1112468057932, ИНН 2464237677, г. Красноярск; далее - ООО "Регион-Инвест", общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании незаконным решения администрации города Красноярска (далее - Администрация) об отмене разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-476-2015, выраженного в письме от 06.02.2018 N 01/383-дг.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 30 ноября 2018 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2019 года, в удовлетворении заявления отказано.

ООО "Регион-Инвест" обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статей 1, 9, 30, 36, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 2, 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами неправомерно не учтено, что генеральный план не устанавливает территориальные зоны, следовательно, не может определять градостроительные регламенты и возможность или невозможность возведения объектов капитального строительства; градостроительный план земельного участка прямого соотношения с генеральным планом не имеет, поэтому при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство орган местного самоуправления не вправе обращаться к положениям генерального плана; несоответствие обозначенной в генеральном плане функциональной зоны и определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны означает неисполнение администрацией обязанности по приведению правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом; принятие Администрацией решения об отмене разрешения на строительство в форме письма не соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ и Уставу муниципального образования, что свидетельствует о несоблюдении порядка его принятия.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), своих представителей в судебное заседание не направили, ООО "Регион-Инвест" ходатайствовало о кассационном рассмотрении дела без участия его представителей, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, ООО "Регион-Инвест" 22.12.2015 обратилось в Департамент градостроительства администрации города Красноярска с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта "Многоквартирные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. Жилой дом N 9". К заявлению были приложены следующие документы: копии уставных документов; правоустанавливающие документы на земельные участки (копии свидетельств о государственной регистрации); распоряжения об утверждении градостроительных планов от 11.10.2013 N 2498-арх, от 15.10.2013 N 2539-арх, от 24.02.2014 N 334-арх, от 19.02.2017 N 292-арх; копии градостроительных планов на земельные участки с кадастровыми номерами: 24:50:0500425:14; 24:50:0500425:37; 24:50:0500425:72; 24:50:0500425:119; 24:50:0500425:121 24:50:0500425:122: 24:50:0500425:141, 24:50:0500425:143, 24:50:0500425:217; 24:50:0500425:230; копия постановления от 10.01.2014 N 5 "О предоставлении ООО "Регион-Инвест" разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков"; проектная документация.

31.12.2015 Администрация на основании статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдала ООО "Регион-Инвест" разрешение на строительство N 24-308-476-2015 объекта "Многоэтажные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. Жилой дом N 9", сроком действия до 31.12.2024.

Письмом от 06.02.2018 N 01/383-дг Администрация уведомила ООО "Регион- Инвест" о том, что в связи с выявленным несоответствием проектной документации, послужившей основанием для выдачи разрешения на строительство, требованиям, указанным в части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выданное разрешение на строительство от 31.12.2015 N 24-308-476-2015 отменено.

ООО "Регион-Инвест", полагая, что названное решение Администрации, оформленное письмом, не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемое решение не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку отменённое разрешение на строительство было выдано с нарушением норм градостроительного законодательства.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Согласно частям 3, 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьей 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как установлено судами, основанием для принятия Администрацией оспариваемого решения об отмене ранее выданного разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-476-2015 указано на выявленное несоответствие проектной документации, послужившей основанием для выдачи разрешения на строительство, требованиям, указанным в части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент выдачи разрешения на строительство) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Также в силу пунктов 18, 27 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство объекта, внесению изменений в разрешение на строительство объекта (утв. распоряжением администрации г. Красноярска 12.01.2012 N 21-ж) орган местного самоуправления при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство проверяет, в том числе проектную документацию на предмет соответствия градостроительному плану, приложенному к заявлению.

Из материалов дела следует и не оспаривается Администрацией, что разрешение на строительство от 31.12.2015 N 24-308-476-2015 выдано с учетом отраженного в градостроительном плане условно разрешенного вида использования "размещение жилых домов" и полученного застройщиком по результатам публичных слушаний разрешения на данный условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами 24:50:0500425:14; 24:50:0500425:37; 24:50:0500425:72; 24:50:0500425:119; 24:50:0500425:121 24:50:0500425:122: 24:50:0500425:141, 24:50:0500425:143, 24:50:0500425:217; 24:50:0500425:230, расположенных в территориальной зоне перспективного развития (постановление Администрации от 10.01.2014 N 5).

Вместе с тем, соглашаясь с выводами Администрации о неправомерности указанного разрешения на строительство, суды обоснованно исходили из следующего.

Законодательством о градостроительной деятельности предусмотрено территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий, в том числе городов и иных поселений (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки, а документом территориального планирования является генеральный план.

Из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Правила землепользования и застройки в рамках установленных генеральным планом функциональных зон выделяют территориальные зоны и действующие в рамках каждой из них правила застройки, в том числе, устанавливаются ограничения и требования к характеристикам объектов капитального строительства.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Правила землепользования и застройки как документы по реализации генеральных планов не могут противоречить генеральному плану, а равно и применяться без учета содержания его положений.

Правомерность вышеизложенной позиции подтверждается практикой Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018) (утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018), в определениях от 13 июня 2017 года N 307-КГ16-18929, от 03 октября 2017 года N 307-КГ17-5121, от 06 апреля 2017 года N 32-АПГ17-1, от 22 мая 2017 года N 56-АПГ17-7.

Статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1).

На момент выдачи спорного разрешения на строительство действовали Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденные решением Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 (далее - Правила землепользования и застройки N В-122, вступили в силу 15.07.2015).

Однако на момент утверждения градостроительных планов действовали Правила землепользования и застройки города Красноярска, утвержденные Решением Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306 (далее - Правила землепользования и застройки N В-306).

На основании изложенного, с учетом положений части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации арбитражные суды двух инстанций верно указали, что при оценке соответствия представленной проектной документации требованиям градостроительного плана при рассмотрении вопроса о выдаче спорного разрешения на строительство многоквартирного жилого дома в рамках допустимого разрешенного использования земельного участка согласно документам территориального планирования, исследованию подлежит содержание как генерального плана поселения на дату выдачи градостроительных планов, так и содержание действовавших в указанный период правил землепользования и застройки.

Из пункта 17 Правил землепользования и застройки N В-306 следует, что жилые зоны делятся на: зоны жилой усадебной застройки (Ж.1); зоны жилой малоэтажной застройки (Ж.2); зоны жилой застройки средней этажности (Ж.3); зоны жилой многоэтажной застройки (Ж.4); зоны жилой многоэтажной застройки высокой плотности (Ж.5); жилые зоны садоводства и дачного хозяйства (ЖС).

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь положениями Правил землепользования и застройки N В-306 и N В-122, исходя из действовавшего на момент получения обществом градостроительного плана Генерального плана города Красноярска, утвержденного решением Красноярского городского Совета от 30.03.2001 N В-23 (далее - Генеральный план), суды установили, что земельные участки, на которых согласно разрешению на строительство от 31.12.2015 N 24-308-476-2015 обществом планировалось возведение объекта капитального строительства (многоквартирного жилого дома), расположены в границах функциональной зоны жилой застройки - дачи, коллективные садоводства с переводом в территорию коттеджной застройки.

Согласно графической части Генерального плана и расшифровке условных обозначений данный документ территориального планирования, наравне с указанной зоной, предусматривает также функциональные зоны жилой застройки "капитальная многоквартирная", однако ее действие не распространяется на перечисленные в спорном разрешении на строительство многоэтажного жилого дома (13 этажей) земельные участки.

Таким образом, с учетом принципа приоритета генерального плана перед документами градостроительного зонирования, выдача Администрацией обществу разрешения на строительство многоэтажного жилого дома противоречит действующим на момент выдачи разрешения на строительство градостроительным планам земельных участков, на территории которых планировалось строительство, и соответствующим действующим в отношении данных земельных участков видам разрешенного использования, установленным с учетом функциональных и территориальных зон согласно документации градостроительного планирования.

Суды также учли, что какие-либо изменения в Генеральный план не вносились. 18.07.2012 общество обращалось в Департамент градостроительства Администрации с просьбой изменить зону "дачное и коллективное садоводство" на зону "многоэтажной жилой застройки" в границах участка согласно схеме, поскольку общество планирует размещение жилой застройки высокой плотности (Ж-5) в мкр. "Верхние Черемушки", однако решением Красноярского городского Совета депутатов (постоянной комиссией по градостроительной политике) от 26.08.2014 N 9-31 рекомендовано отклонить проект решения "Красноярского городского Совета депутатов "О внесении изменений в Генеральный план города Красноярска" (от 14.05.2014 N 64-пр) по указанному заявлению общества.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что генеральный план не устанавливает территориальные зоны и не может определять градостроительные регламенты и возможность или невозможность возведения объектов капитального строительства, являлись предметом судебной проверки и обоснованно отклонены судами как основанные на неправильном толковании приведённых выше норм права и разъяснений высших судебных инстанций.

Довод заявителя кассационной жалобы о принятии Администрацией решения об отмене разрешения на строительство в форме письма в противоречие Федеральному закону N 131-ФЗ и Уставу муниципального образования, что свидетельствует о несоблюдении порядка его принятия, не может быть принят во внимание судом кассационной инстанции.

Руководствуясь положениями статей 41, 58, 59 Устава города Красноярска (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62), пунктами 1, 4.1.2 Приложения N 32 к Распоряжению администрации г. Красноярска от 22.12.2006 N 270-р "Об утверждении должностных обязанностей заместителей Главы города Красноярска", суды установили, что решение об отмене разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-476-2015 принято Администрацией в пределах установленной законом компетенции и подписано уполномоченным лицом.

Принимая во внимание, что действующим законодательством не предусмотрена конкретная процедура и форма отмены разрешений на строительство, по содержанию письмо от 06.02.2018 N 01/383-дг представляет собой решение Администрации об отмене ранее выданного обществу разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-476-2015 и именно с принятием решения, оформленного письмом от 06.02.2018 N 01/383-дг, общество связывает возможность наступления для себя неблагоприятных последствий, принятие указанного решения в форме письма само по себе не нарушает права общества, не препятствует его обжалованию в установленном процессуальным законодательством порядке и не является основанием для признания его недействительным.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 30 ноября 2018 года по делу N А33-10502/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М. М. Шелёмина

Судьи

Г.В. Ананьина А.Н. Левошко