Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 февраля 2021 г. N Ф02-7080/20 по делу N А19-5599/2020

город Иркутск

05 февраля 2021 г.

Дело N А19-5599/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 02 февраля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 февраля 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Левошко А.Н., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителя акционерного общества "Саянскхимпласт" Даниленко Ю.А. (доверенность N 35 от 01.01.2019, диплом, паспорт),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2020 года по делу N А19-5599/2020 Арбитражного суда Иркутской области,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Саянскхимпласт" (ОГРН 1023801910560, ИНН 3814007314, далее - АО "Саянскхимпласт", общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (далее - Главное управление МЧС России по Иркутской области, Управление) о признании недействительными пунктов 2, 3 предписания N 1 от 25.12.2019.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 22 июля 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2020 года решение суда первой инстанции отменено, принят новый судебный акт о признании пунктов 2, 3 предписания N 1 от 25.12.2019 недействительными.

Главное управление МЧС России по Иркутской области обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, оставить в силе ранее принятое решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя кассационной жалобы, постановление суда апелляционной инстанции принято с нарушением статей 7, 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ), части 8 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 3 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309 (далее - Порядок N 1309), приказа МЧС России от 04.11.2004 N 506 "Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта" (далее - Приказ N 506), Правил разработки критериев отнесения объектов всех форм собственности к потенциально опасным объектам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.2020 N 1226 (далее - Правила разработки критериев), выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

В обоснование кассационной жалобы Управление ссылается на то, что должностным лицом при проведении проверки законно и обоснованно сделан вывод о не проведении обществом комплекса мероприятий по повышению устойчивого функционирования организации и обеспечения жизнедеятельности работников организации в условиях чрезвычайных ситуаций в части не обеспечения укрытия рабочей смены в убежище; суд апелляционной инстанции при принятии судебного акта неправомерно руководствовался Правилами разработки критериев, вступившими в силу после вынесения надзорным органом предписания и принятия решения судом первой инстанции; обязанность общества разработать паспорта безопасности в отдельности на каждый опасный производственный объект объясняется разграничением данных объектов в свидетельстве о регистрации опасных производственных объектов.

В отзыве на кассационную жалобу АО "Саянскхимпласт" выражает несогласие с доводами кассационной жалобы, просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru). Главное управление МЧС России по Иркутской области явку в судебное заседание не обеспечило, представителей не направило, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в его отсутствие.

В судебном заседании Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа представитель общества, ссылаясь на правомерность выводов суда апелляционной инстанции, просил обжалуемый судебный акт оставить в силе.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения N 1 от 25.11.2019 Отделом надзорной деятельности и профилактической работы по г. Саянску, г. Зима, Зиминскому и Усть-Удинскому районам УНД и ПР ГУ МЧС России по Иркутской области в период с 13.12.2019 по 25.12.2019 в отношении АО "Саянскхимпласт" проведена плановая выездная проверка в целях контроля соблюдения обязательных требований, норм и правил в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ходе проверки выявлены нарушения действующего законодательства, отраженные в акте проверки N 1/ЧС от 25.12.2019, в том числе: - в нарушение пункта "б" статьи 14 Закона N 68-ФЗ, пункта 2 Порядка N 1309, пункта 3.4 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583 (далее - Правила эксплуатации защитных сооружений), пунктов 3.5-3.7, 3.13, 317, 4.1 Свода правил СП 88.13330.2014 "СНиП П-11-77*. Защитные сооружения гражданской обороны", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 18.02.2014 N 59/пр, АО "Саянскхимпласт" не проводится комплекс мероприятий по повышению устойчивости функционирования организации и обеспечению жизнедеятельности работников организации в чрезвычайных ситуациях: не обеспечена защита наибольшей работающей смены АО "Саянскхимпласт" в убежище в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих концентраций аварийно-химических опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасном объекте (пункт 2 акта проверки); - в нарушение пункта 2 Приказа N 506 не разработаны паспорта безопасности опасных объектов: площадка участка производства (производство хлора и каустика, производство ВХ, производство ВХ, газовое производство (АКС), служба ТВТТ); база товарно-сырьевая производства ВХ (базисный склад); площадка солепромысла; участок магистрального газопровода (этиленопровод Ангарск - Зима (ГП (ЭТХ)); площадка компрессорная станция (ГСК); подземное хранилище газа (ГП (ЭТХ)); база хранения (кустовая) производства ВХ (УПТГ) (пункт 3 акта проверки).

По результатам проверки обществу выдано предписание N 1 от 25.12.2019 об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с пунктами 2, 3 предписания N 1 от 25.12.2019, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что предписание в оспариваемой части соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя. При этом суд исходил из того, что обществом эксплуатируется химически опасный объект, в связи с чем имеется обязанность по проведению комплекса мероприятий по повышению устойчивости функционирования организации и обеспечению жизнедеятельности работников организации в чрезвычайных ситуациях путем укрытия их в убежище, однако сведений о выполнении такой обязанности обществом не представлено. В части пункта 3 предписания суд посчитал, что возможность разработки одного паспорта безопасности на несколько опасных объектов Приказом N 506 не предусмотрена.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, принимая по делу новый судебный акт о признании пунктов 2, 3 предписания недействительными, руководствовался тем, что в ходе проверки надзорным органом не установлено и в материалы дела не представлено доказательств наличия всех условий, при которых у общества возникает обязанность по созданию убежища; в части требования надзорного органа о разработке паспорта безопасности на каждый производственный объект суд указал, что паспорт безопасности опасного объекта может разрабатываться на объект в целом, как на комплекс технологически и технически связанных между собой зданий, строений, сооружений и систем.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Согласно статье 1 Закона N 68-ФЗ (в редакции, действующей на момент проверки) чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Пунктом "б" статьи 14 Закона N 68-ФЗ установлено, что организации обязаны в числе прочего планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

Пунктом 2 оспариваемого предписания обществу вменяется неисполнение обязанности, предусмотренной пунктом "б" статьи 14 Закона, выразившееся в том, что АО "Саянскхимпласт" не обеспечена защита наибольшей работающей смены предприятия в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих концентраций аварийно-химически опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасном объекте - в убежище.

Порядком N 1309 определены правила создания в мирное время, период мобилизации и военное время на территории Российской Федерации убежищ и иных объектов гражданской обороны.

Так, пунктом 3 указанного Порядка определено, что убежища создаются:

- для максимальной по численности работающей в военное время смены работников организации, имеющей мобилизационное задание (заказ) (далее - наибольшая работающая смена организации) и отнесенной к категории особой важности по гражданской обороне, независимо от места ее расположения, а также для наибольшей работающей смены организации, отнесенной к первой или второй категории по гражданской обороне и расположенной на территории, отнесенной к группе по гражданской обороне, за исключением наибольшей работающей смены метрополитена, обеспечивающего прием и укрытие населения в сооружениях метрополитена, используемых в качестве защитных сооружений гражданской обороны, и медицинского персонала, обслуживающего нетранспортабельных больных;

- для работников максимальной по численности работающей в мирное время смены организации, эксплуатирующей ядерные установки (атомные станции), включая работников организации, обеспечивающей ее функционирование и жизнедеятельность и находящейся на ее территории в пределах периметра защищенной зоны.

Как верно отмечено судом апелляционной инстанции, предписание должно быть обоснованным и реально исполнимым для лица, которому данное предписание выдается. Между тем, надзорным органом не представлены доказательства наличия всех условий, предусмотренных пунктом 3 Порядка N 1309, при которых у общества возникает обязанность по созданию убежища.

Отнесение АО "Саянскхимпласт" ко второй категории гражданской обороны не является достаточным основанием для создания убежища, так как помимо этого требуется отнесение территории, на которой расположено предприятие, к группе по гражданской обороне.

Порядок отнесения территорий к группам гражданской обороны, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.1998 N 1149 (далее - Порядок N 1149), согласно которому предложения по отнесению территорий к группам по гражданской обороне разрабатывают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе материалов, представляемых органами местного самоуправления, и направляют их в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство экономического развития Российской Федерации (пункт 11).

Из положений пунктов 12, 13 указанного Порядка следует, что перечень территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне, утверждается Правительством Российской Федерации, на основании обобщенных предложений представленных Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством экономического развития Российской Федерации. Данный перечень уточняется Правительством Российской Федерации по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет.

Надзорным органом не представлено доказательств, отнесения территории, на которой расположено предприятие АО "Саянскхимпласт" к какой-либо группе гражданской обороны.

Таким образом, суд округа признает обоснованным вывод суда апелляционной инстанции о недоказанности Главным управлением МЧС России по Иркутской области наличия у АО "Саянскхимпласт" обязанности по созданию убежища.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на условия создания укрытий, предусмотренных пунктом 3 Порядка N 1309, и основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, определенные статьей 7 Закона N 68-ФЗ, судом округа не принимается, так как "укрытие" и "убежище" разграничиваются между собой как объекты гражданской обороны и имеют самостоятельные предусмотренные пунктами 2, 3 Порядка N 1309 условия, при которых возникает необходимость в их создании.

Делая вывод о наличии обязанности по созданию убежища, надзорный орган в пункте 2 оспариваемого предписания также ссылается на пункт 3.4 Правил эксплуатации защитных сооружений, которым предусмотрено, что защитные сооружения гражданской обороны на потенциально опасных объектах и территориях, при необходимости, должны обеспечивать защиту людей от поражающих факторов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: катастрофического затопления, аварийно-химических и бактериологических опасных веществ, радиоактивных продуктов и ионизирующих излучений этих продуктов, высоких температур и продуктов горения при пожарах, от обрушения зданий и сооружений при взрывах и землетрясениях.

Вместе с тем, как обоснованно отмечено судом апелляционной инстанции, указанный пункт Правил эксплуатации защитных сооружений не устанавливает обязанность общества по созданию такого защитного сооружения, как убежище, а предусматривает особенности содержания и эксплуатации защитных сооружений на потенциально опасных объектах и территориях в целях обеспечения защиты людей от перечисленных поражающих факторов при чрезвычайной ситуации.

Кроме того, такие требования по эксплуатации относятся к защитным сооружениям гражданской обороны на потенциально опасных объектах и территориях.

В соответствии с пунктом 1 Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, утвержденных Приказом МЧС РФ от 28.02.2003 N 105 (далее - Требования N 105) потенциально опасными объектами являются объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества.

Согласно пункту 11 Требований N 105 по результатам прогнозирования чрезвычайных ситуаций техногенного характера потенциально опасные объекты подразделяются по степени опасности в зависимости от масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций на пять классов. Отнесение потенциально опасных объектов к классам опасности осуществляется комиссиями, формируемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 12 Требований).

В материалах дела отсутствуют и надзорным органом не представлено доказательств отнесения эксплуатируемых обществом объектов к какому-либо классу потенциальной опасности.

В силу указанного, суд апелляционной инстанции обоснованно признал несоответствие пункта 2 предписания Закону N 68-ФЗ и нарушении им прав и законных интересов заявителя.

В пункте 3 оспариваемого предписания обществу вменяется нарушение пункта 2 Приказа N 506, выраженное в не разработке паспорта безопасности опасных объектов: площадка участка производства (производство хлора и каустика, производство ВХ, производство ВХ, газовое производство (АКС), служба ТВТТ); база товарно-сырьевая производства ВХ (базисный склад); площадка солепромысла; участок магистрального газопровода (этиленопровод Ангарск - Зима (ГП (ЭТХ)); площадка компрессорная станция (ГСК); подземное хранилище газа (ГП (ЭТХ)); база хранения (кустовая) производства ВХ (УПТГ).

В соответствии с пунктом 2 Приказа N 506 типовой паспорт безопасности опасного объекта устанавливает основные требования к структуре, составу и оформлению паспорта безопасности опасного объекта. Настоящий типовой паспорт безопасности предназначен для разработки паспортов безопасности на объектах, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, гидротехнических сооружениях в случае возможности возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные требования не распространяются на объекты Вооруженных Сил Российской Федерации.

Частью 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ установлено, что опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону. Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (часть 2 указанной статьи).

В кассационной жалобе надзорный орган ссылается на необходимость разработки паспорта безопасности для каждого опасного производственного объекта в отдельности, перечень же этих опасных объектов установлен в свидетельстве, выдаваемом при регистрации опасных объектов в государственном реестре.

В соответствии с пунктом 3 Приказа N 506 Паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается для решения следующих задач: определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций для персонала опасного объекта и проживающего вблизи населения; определения возможности возникновения чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; оценки возможных последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; оценки возможного воздействия чрезвычайных ситуаций, возникших на соседних опасных объектах; оценки состояния работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; разработки мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте.

Пункты 8-16 Приказа N 506 устанавливают требования к содержанию паспорта безопасности опасного объекта.

Частью 1 статьи 10 Закона N 116-ФЗ устанавливается, что в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в числе прочего планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.

Таким образом, преследуя цели и задачи, установленные как Приказом N 506, так и Законом N 116-ФЗ, предприятиям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, необходимо произвести определение всех возможных опасных чрезвычайных ситуаций, расчеты наихудших последствий, оценку состояния работ по предупреждению и готовности к ликвидации данных ситуаций.

Принимая во внимание сложность технологического процесса, основанного на комплексе эксплуатируемых опасных производственных объектов, связанного с оборотом опасных химических веществ, а также отсутствие в Приказе N 506 требования об оформлении паспорта на каждый самостоятельный объект, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о возможности в рассматриваемом случае разработки единого паспорта безопасности для опасных объектов предприятия АО "Саянскхимпласт", объединенных общим технологическим процессом.

Вместе с этим следует отметить, что представленный в материалы дела оформленный единым документом паспорт безопасности опасных объектов АО "Саянскхимпласт" был согласован с начальником Главного управления МЧС России по Иркутской области 01.06.2018, что свидетельствует о принятии надзорным органом такой формы паспорта безопасности. Однако, из материалов дела не следует, что Управление, предписывая обществу разработку паспортов безопасности, произвело оценку содержания имеющегося паспорта безопасности АО "Саянскхимпласт".

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, не должно носить признаки формального выполнения требований.

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции обоснованно признал несоответствие пункта 3 предписания действующему законодательству, и нарушении им прав и законных интересов АО "Саянскхимпласт".

Фактические обстоятельства дела судом установлены и исследованы в полном объеме, выводы суда соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверены судом кассационной инстанции и подлежат отклонению, поскольку основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда апелляционной инстанции и не влияют на законность принятого по делу судебного акта.

Ссылка суда апелляционной инстанции в обжалуемом постановлении на Правила разработки критериев не привела к принятию неправильного решения.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемый судебный акт основан на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, принят с соблюдением норм материального и процессуального права, и на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2020 года по делу N А19-5599/2020 Арбитражного суда Иркутской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

А.Н. Левошко М.М. Шелёмина