Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2021 г. N Ф02-417/21 по делу N А19-3942/2020

город Иркутск

02 марта 2021 г.

Дело N А19-3942/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 марта 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Новогородского И.Б., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Кузнецова Д.Е. (доверенность от 25.11.2020, копия диплома, удостоверение), Комитета по управлению Правобережным округом Администрации города Иркутска Лавринович О.П. (доверенность от 26.01.2021, копия диплома, удостоверение),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 03 сентября 2020 года по делу N А19-3942/2020, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2020 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Комитет по управлению Правобережным округом Администрации города Иркутска (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, Управление) о признании незаконным решения N 038/1256/19 от 02.12.2019 по делу N 038/01/15-1032/2019.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Иркутское региональное отделение общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России" (далее - общественная организация).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 03 сентября 2020 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2020 года, заявленное требование удовлетворено, решение Управления признано незаконным.

Иркутское УФАС России обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения норм материального права и отказать Комитету в удовлетворении требования.

По мнению заявителя кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции неправомерно указал на необходимость проведения проверки в связи с поступившей жалобой от общественной организации; статьей 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) установлено право, а не обязанность антимонопольного органа проводить проверки; предупреждение является предварительной стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, предшествующей рассмотрению дела, и его вынесение в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции является обязательным; Комитет является уполномоченным лицом по демонтажу рекламных конструкций, которому было выдано предупреждение; Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) предусматривает, обязательность проведения торгов на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции по истечении срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и без учета наличия (отсутствия) рекламных конструкций на разыгрываемых местах; размещение и эксплуатация рекламных конструкций без получения необходимого разрешения не допускается; неисполнение Комитетом обязанности по демонтажу незаконно установленных рекламных конструкций является актом ограничения конкуренции в отношении других участников рынка.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет выражает несогласие с доводами Управления, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 АПК РФ (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru). Третье лицо представителя в судебное заседание не направило, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в его отсутствие.

В судебном заседании представители Управления и Комитета поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и возражениях на нее.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, по результатам рассмотрения заявления общественной организации от 10.12.2018 о нарушении требований антимонопольного законодательства в части непринятия мер по демонтажу незаконно размещенной рекламной конструкции, в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции Иркутским УФАС России Комитету выдано предупреждение N 19/19 от 28.02.2019, согласно которому в связи с наличием в бездействии Комитета признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в непринятии мер по демонтажу рекламной конструкции, эксплуатируемой без разрешения на установку и эксплуатацию по адресу: г. Иркутск, ул. Октябрьской Революции, 3, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, надлежит совершить действия по демонтажу рекламной конструкции в соответствии с частями 21.2, 21.3 статьи 19 Закона о рекламе в срок до 25.03.2019.

Комитет письмами N 4065/19 от 26.03.2019, N 8069/19 от 07.06.2019, N 10125/19 от 15.07.2019 просил о продлении срока выполнения предупреждения. Иркутским УФАС России срок выполнения предупреждения N 19/19 продлен до 10.07.2019.

В связи с невыполнением предупреждения, антимонопольным органом 23.07.2019 возбужденно дело о нарушении антимонопольного законодательства N 038/01/15-1032/2019 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, Комиссией антимонопольного органа принято решение N 038/1256/19 от 02.12.2019 о признании бездействия Комитета, выразившееся в невыполнении предупреждения N 19/19 о прекращении бездействия путем демонтажа рекламных конструкций по адресу: г. Иркутск, ул. Октябрьской Революции, 3, эксплуатируемых без разрешения на их установку и эксплуатацию, нарушающим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с решением Иркутского УФАС России, Комитет оспорил его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суды указали, что оспариваемое решение не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя. При этом суды признали недоказанным антимонопольным органом нарушение Комитетом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции; суд первой инстанции исходил из отсутствия бездействия в связи с принятием Комитетом мер по демонтажу рекламной конструкции; суд апелляционной инстанции также указал на несоблюдение порядка вынесения предупреждения и принятия антимонопольным органом решения, поскольку не были проведены какие-либо проверочные мероприятия по жалобе общественной организации.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов по следующим мотивам.

На основании пункта 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами, осуществляющими публичные полномочия.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции до вынесения предупреждения принятие антимонопольным органом решения о возбуждения дела о нарушении статьи 15 данного закона не допускается.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (части 5, 8 статьи 39.1 Закона).

Как следует из решения антимонопольного органа факт нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции выражен в бездействии Комитета по невыполнению предупреждения, выданного в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, и несовершению действий по демонтажу рекламной конструкции, установленной и эксплуатируемой без разрешения. По мнению Управления, по адресу размещения рекламы: г. Иркутск, ул. Октябрьской Революции, 3, рекламораспространителем может быть любое лицо, получившее разрешение, в связи с чем такое бездействие Комитета может привести к сокращению числа потенциальных участников рынка, не входящих в одну группу лиц, следовательно, к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке услуг по размещению наружной рекламы.

В силу положений частей 5, 5.1, 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владельца недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции, а также при наличии договора с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества.

Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов, проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах (часть 5.1 статьи 19 Закона о рекламе).

Согласно части 10 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления.

Положениями частей 21, 21.1, 21.2, 21.3 статьи 19 Законом о рекламе установлен порядок демонтажа рекламной конструкции, в соответствии с которым орган местного самоуправления выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику рекламной конструкции, в случае если данное лицо не исполняет указанное предписание, предписание о демонтаже рекламной конструкции выдается собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, в случае если данным лицом предписание также не исполняется, демонтаж рекламной конструкции осуществляет орган местного самоуправления за счет средств местного бюджета.

Таким образом, выдача предписания о демонтаже рекламной конструкции, установленной и эксплуатируемой в отсутствие разрешения, срок действия которого не истек, а также демонтаж рекламной конструкции, в случае, установленном Законом о рекламе, является обязанностью органа местного самоуправления, осуществляются в строго регламентированном последовательном порядке. Соответственно в принудительном порядке демонтаж самовольно размещенной рекламной конструкции не может быть осуществлен органом местного самоуправления без предшествующих этапов выдачи предписаний.

Согласно Порядку демонтажа рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, на территории города Иркутска, утвержденному Постановлением администрации г. Иркутска от 02.04.2019 N 031-06-236/9, демонтаж самовольно размещенной рекламной конструкции в принудительном порядке осуществляется организацией, привлекаемой соответствующим комитетом по управлению округом администрации города Иркутска в соответствии с действующим законодательством для производства работ по демонтажу (хранению).

Как установлено судами, Управлением в предупреждении и оспариваемом решении неверно определен адрес размещения рекламной конструкции (конструкция установлена по адресу: г. Иркутск, ул. Октябрьской Революции, 1), не определен собственник недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, владелец рекламной конструкции. На момент проведения проверки сотрудниками Комитета 01.04.2019 было выявлено, что конструкция, расположенная наиболее близко от недостоверно указанного адреса, не содержала информационного поля: "PIRELLI CALENDAR легендарный международный проект", как указано в приложении к предупреждению, а содержала вывеску иного содержания: "Алфиз Сабиров. Миллионы лет".

Судом первой инстанции также установлено, что Комитетом совершены действия по определению фактического места расположения рекламной конструкции, выявлению собственника объекта недвижимости, владельца рекламной конструкции, приняты меры в соответствии с предоставленными полномочиями и действующим законодательством по изданию распоряжения о демонтаже рекламной конструкции, выдаче предписания владельцу рекламной конструкции о демонтаже рекламной конструкции, проведению торгов и заключению 09.07.2019 контракта на выполнение работ по демонтажу рекламных конструкций. По состоянию на 19.09.2019 собственник конструкции в добровольном порядке произвел демонтаж установленной конструкции.

Принимая во внимание регламентированный последовательный порядок демонтажа в принудительном порядке самовольно размещенной рекламной конструкции, по результатам исследования и оценки представленных доказательств, суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие бездействия Комитета по непринятию мер по демонтажу рекламной конструкции, которое может свидетельствовать о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судом также верно отмечено, что сами по себе те или иные совершенные действия (бездействие) органа местного самоуправления не могут рассматриваться как необходимые и достаточные основания для признания его нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку для такой квалификации необходимо установить обозначенные возможные последствия в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

По мнению Управления по адресу размещения рекламы: г. Иркутск, ул. Октябрьской Революции, 3, рекламораспространителем может быть любое лицо, получившее разрешение, поэтому бездействие Комитета может привести к сокращению числа потенциальных участников рынка, не входящих в одну группу лиц, следовательно к ограничению конкуренции на рынке услуг по размещению наружной рекламы.

Вместе с тем, материалами дела не подтверждается, что по указанному адресу размещения рекламы рекламораспространителем может быть любое лицо, получившее разрешение, учитывая, что рекламная конструкция, расположенная по адресу: г. Иркутск, ул. Октябрьской Революции, 3, как установлено антимонопольным органом, не включена в Схему размещения рекламных конструкций, в связи с этим не может быть заключен договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с собственником объекта недвижимости на торгах. Установка и эксплуатация рекламной конструкции собственником объекта недвижимости, находящегося в частной собственности, также не свидетельствуют, что рекламная конструкция по указанному адресу может быть размещена любым другим лицом.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что принадлежность объекта недвижимости и владелец рекламной конструкции Управлением при рассмотрении антимонопольного дела не устанавливались, является правильным вывод судов о недоказанности антимонопольным органом признаков ограничения конкуренции в виде сокращения числа потенциальных участников рынка, не входящих в одну группу лиц, и нарушение Комитетом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Иных признаков ограничения конкуренции Управлением в решении не установлено.

Кроме того, суд округа считает необходимым отметить следующее.

В силу положений статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения, однако обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения при его вынесении не устанавливаются, поэтому сам факт невыполнения предупреждения не освобождает антимонопольный орган от обязанности доказывать законность решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

В связи с этим, в каждом случае антимонопольным органом при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства подлежит выяснению сам факт принятия акта, совершения действия (бездействия), запрещенных статьей 15 Закона о защите конкуренции, которые привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Суд апелляционной инстанции признал, что сам факт совершения Комитетом бездействия, запрещенного статьей 15 Закона о защите конкуренции, Управлением в полной мере не выяснялся и из оспариваемого решения невозможно установить вменяется Комитету невыполнение предупреждения или факт нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Указанное подтверждается также тем, что Управлением не принято во внимание иное содержание информационного поля конструкции, размещенного на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, и возможность отнесения его к рекламе.

Указывая в оспариваемом решении на невыполнение предупреждения по демонтажу рекламной конструкции и нарушение в связи с этим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган исходил лишь из оценки содержания информационного поля рекламной конструкции, ранее приведенного в приложении к предупреждению.

С учетом вышеизложенного, принимая во внимание установленные обстоятельства, руководствуясь указанными выше нормами, суды пришли к обоснованным выводам о незаконности оспариваемого решения и нарушении им прав и законных интересов заявителя.

Выводы суда апелляционной инстанции о возможности возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с поступившим заявлением от общественной организации только по результатам внеплановой проверки, суд округа находит ошибочными.

Часть 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции устанавливает в качестве самостоятельных оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства как поступление заявления юридического лица, указывающего на признаки нарушения антимонопольного законодательства, так и выявление признаков нарушения антимонопольного законодательства по результатам проверки.

Вместе с тем, указанный вывод суда не привёл к неправильному решению.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Доводы кассационной жалобы являлись предметом рассмотрения в суде первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводы судов и не влияют на законность принятых по делу судебных актов, направлены на переоценку доказательств и установлению по делу иных фактических обстоятельств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, и на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 03 сентября 2020 года по делу N А19-3942/2020, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2020 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

И.Б. Новогородский М.М. Шелёмина