Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 марта 2022 г. N Ф02-728/22 по делу N А78-9480/2021

город Иркутск

16 марта 2022 г.

Дело N А78-9480/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 марта 2022 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Загвоздина В.Д.,

судей: Рудых А.И., Шелёминой М.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственной инспекции Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 21 октября 2021 года по делу N А78-9480/2021, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2021 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Государственная инспекция Забайкальского края (далее - инспекция, административный орган) обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью общества с ограниченной ответственностью Проектно-строительная компания "АртСтрой" (ОГРН 1067536047523, ИНН 7536072987, далее - ООО ПСК "АртСтрой", общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 21 октября 2021 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2021 года, в привлечении общества к административной ответственности отказано.

Не согласившись с решением и постановлением, инспекция обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанные судебные акты отменить.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами неверно истолкованы положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и сделан ошибочный вывод о том, что по результатам внеплановой проверки, назначенной по вопросу исполнения ранее выданного предписания, административным органом в отношении неустраненного нарушения не могло быть выдано новое предписание об устранении соответствующих нарушений.

Административный орган и общество о времени и месте проведения заседания судом округа извещены в соответствии с положениями статей 121-123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (первичные извещения - т.1 л.д. 47-48, информация о рассмотрении настоящей кассационной жалобы размещена в установленном порядке на сайтах Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и картотеки арбитражных дел в сети "Интернет").

Кассационная жалоба рассмотрена в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами двух инстанций и следует из материалов дела, общество осуществляло строительство объекта капитального строительства "Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями по ул. Бутина в г. Чите (2-я очередь). Полуподземная двухэтажная автостоянка по ул. Бутина, 123а в г. Чите", расположенного по адресу: Забайкальский край, г. Чита, ул. Бутина, 123а.

На основании распоряжения от 07.04.2021 N 151-рс должностным лицом инспекции в отношении ООО ПСК "АртСтрой" проведена внеплановая выездная проверка по исполнению ранее выданного предписания, по результатам которой установлено, что при строительстве указанного выше объекта ранее выданное предписание не исполнено - осуществляется эксплуатация помещений автостоянки при невыполненных в полном объеме требованиях проектной документации по обеспечению пожарной безопасности и установленного порядка ввода объектов в эксплуатацию, чем нарушены положения статьи 55 и части 2 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 5, статей 11 и 35 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее соответственно - ГрК РФ и Закон N 384-ФЗ).

Результаты проверки отражены в акте от 21.05.2021 N 123/21.

В связи с чем, 21.05.2021 обществу выдано предписание N 123/21 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства в срок до 22.07.2021.

22.07.2021 инспекцией издано распоряжение N 297-рс о проведении внеплановой выездной проверки исполнения обществом предписания от 21.05.2021 N 123/21.

При проведении такой проверки установлено, что ООО ПСК "АртСтрой" предписание от 21.05.2021 N 123/21 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства не исполнило.

По итогам внеплановой выездной проверки составлен акт от 27.08.2021 N 220/21.

Выявленные нарушения послужили основанием для возбуждения в отношении ООО ПСК "АртСтрой" дела об административном правонарушении, о чем 22.09.2021 должностным лицом административного органа составлен соответствующий протокол N 131/21.

На основании части 3 статьи 23.1 и части 1 статьи 28.8 КоАП РФ, статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации инспекция обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении требований, суды пришли к выводу, что предписание от 21.05.2021 N 123/21 выдано незаконно, поскольку из взаимосвязанных положений части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, определяющей предмет внеплановой проверки, и пунктов 2 и 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ, устанавливающих основания проведения проверок в рамках государственного строительного надзора следует, что в рамках проведения внеплановой проверки ранее выданного предписания не может осуществляться контроль деятельности в части соблюдения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Как следствие, применительно к пункту 1 части 1 статьи 17 и части 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ в рамках такой проверки не может быть выдано повторное (в настоящем случае - седьмое) предписание об устранении нарушений, указанных в ранее выданном предписании.

Кроме того, суды указали, что Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) также предусмотрена возможность только однократной выдачи повторного предписания в случае неисполнения или исполнения ненадлежащим образом ранее выданного предписания. При этом далее контрольный (надзорный) орган обязан принять меры по обеспечению исполнения повторного предписания вплоть до обращения в суд с требованием о его принудительном исполнении.

Также суды посчитали, что предписание, неисполнение которого явилось основанием для обращения с заявлением о привлечении к административной ответственности, является незаконным, поскольку в предмет внеплановой проверки входил контроль за исполнением ранее выданного предписания, а не соблюдение юридическим лицом обязательных требований градостроительного законодательства.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам.

Согласно части 5 статьи 54 ГрК РФ (в редакции, действовавшей до 01.07.2021) к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом предусмотренных данной нормой особенностей.

В частности, подпунктом "б" пункта 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ предусмотрено, что основанием для проведения проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Частью 6 статьи 54 ГрК РФ установлено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Указанная норма и другие положения ГрК РФ не устанавливают ограничений на выдачу предписаний в отношении проверок, назначенных по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ.

Аналогичным образом, согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению, в том числе, причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Частью 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Следовательно, применительно к части 1, пункту 1 части 2 и части 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ в случае установления по результатам внеплановой проверки невыполнения ранее выданного предписания уполномоченный орган в пределах предоставленной ему компетенции вправе выдать новое предписание об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. При этом возможность применения иных мер реагирования (в том числе привлечения к административной ответственности) на право реализации указанного полномочия не влияет.

Статьей 54 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ, действующей с 01.07.2021, рассматриваемые правоотношения урегулированы следующим образом.

Согласно части 6 статьи 54 ГрК РФ организация и осуществление государственного строительного надзора регулируются Законом N 248-ФЗ (с учетом особенностей правового регулирования, установленного для строительства объектов, указанных в части 10 настоящей статьи).

Кроме того, часть 2 статьи 54 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 01.07.2021 N 275-ФЗ, действующей с 12.07.2021, среди прочего предусматривает осуществление государственного строительного надзора при наличии оснований, предусмотренных пунктом 5 части 1 статьи 57 Закона N 248-ФЗ, то есть в связи с истечением срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных частью 1 статьи 95 указанного Закона.

Статьей 90 Закона N 248-ФЗ определены виды решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. К их числу пунктом 1 части 2 указанной статьи отнесена выдача после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

При этом пунктом 4 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ на контрольный (надзорный) орган возложена обязанность принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, при неисполнении предписания в установленные сроки принять меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

Частью 1 статья 95 Закона N 248-ФЗ установлено, что по истечении срока исполнения контролируемым лицом решения, принятого в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 указанного закона, либо при представлении контролируемым лицом до истечения указанного срока документов и сведений, представление которых установлено указанным решением, либо в случае получения информации в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение решения на основании представленных документов и сведений, полученной информации. Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании либо на основании информации, полученной в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), невозможно сделать вывод об исполнении решения, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 6 части 2 статьи 56 настоящего Федерального закона (контрольная закупка; мониторинговая закупка; выборочный контроль; инспекционный визит; рейдовый осмотр; документарная проверка). В случае, если проводится оценка исполнения решения, принятого по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки.

При этом частью 2 статьи 54 ГрК РФ в редакции, действующей с 12.07.2021, предусмотрено специальное правовое регулирование о том, что государственный строительный надзор осуществляется без взаимодействия с контролируемым лицом либо в форме инспекционного визита или выездной проверки.

Согласно части 2 статьи 95 Закона N 248-ФЗ в случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом, он вновь выдает контролируемому лицу решение, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, с указанием новых сроков его исполнения. При неисполнении предписания в установленные сроки контрольный (надзорный) орган принимает меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

Судами в рамках настоящего дела не устанавливалось, что при выдаче распоряжения от 22.07.2021 N 297-рс о проведении внеплановой выездной проверки была избрана ненадлежащая форма контрольного мероприятия применительно к части 1 статьи 95 Закона N 248-ФЗ. При этом ранее проведенной по распоряжению от 07.04.2021 N 151-рс контрольное мероприятие также являлось внеплановой выездной проверкой.

Системный анализ приведенных выше положений Закона N 248-ФЗ не позволяет прийти к выводу о том, что предписание об устранении одних и тех же нарушений, установленных в ходе контрольных (надзорных) мероприятий, может быть выставлено только дважды (по результатам первоначального мероприятия и однократного мероприятия, проведенного в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания). Напротив, на компетентный орган возложена обязанность использовать все доступные ему полномочия в целях устранения ранее выявленных нарушений, указанных в ранее выданных предписаниях.

При этом обращение в суд с требованием о принудительном исполнении предписания (в случаях, прямо предусмотренных законом) является одним из таких полномочий и не ограничивает компетентный орган в осуществлении дальнейших контрольных (надзорных) мероприятий за исполнением ранее принятых предписаний и в принятии новых решений, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ, до фактического исполнения контролируемым лицом законных требований надзорного органа об устранении нарушений законов и (или) иных нормативных правовых актов.

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что при проведении рассматриваемых внеплановых проверок не мог осуществляться контроль за деятельностью общества в части соблюдения обязательных требований, несоблюдение которых выявлено в ранее выданном предписании, а также не могло быть выдано новое предписание от 21.05.2021 N 123/21 об устранении нарушений, указанных в ранее выданном предписании, основан на неправильном толковании положений Законов N 294-ФЗ, N 248-ФЗ и ГрК РФ.

Аналогичный правовой подход применен в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 10.07.2020 N 66-АД20-3, от 10.07.2020 N 66-АД20-4, от 10.07.2020 N 66-АД20-5, от 10.07.2020 N 66-АД20-6.

По этим же мотивам ошибочен вывод судов о допущенном грубом нарушении порядка проведения проверки, выразившемся в определении предметом внеплановой проверки осуществление контроля за исполнением ранее выданного предписания без указания о проведении проверки обязательных требований градостроительного законодательства.

Определение в распоряжениях от 07.04.2021 N 151-рс, от 22.07.2021 N 297-рс о внеплановых проверках предметом контроля исполнение ранее выданных предписаний не противоречит части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ и пункту 4 части 1 статьи 15 Закона N 248-ФЗ. Как следствие, административный орган не может быть признан вышедшим за пределы предмета проверок, если им было установлено нарушение контролируемым лицом тех же обязательных требований, которые были указаны в ранее выданных предписаниях.

Вывод судов о том, что приведенные на странице 4 акта проверки от 21.05.2021 N 123/21 положения статьи 55 и части 2 статьи 55.24 ГрК РФ, части 2 статьи 5, статей 11 и 35 Закона N 384-ФЗ не являются указанием на нарушение обязательных требований градостроительного законодательства, сделан без исследования существа нарушений, приведенных на страницах 2-3 этого же акта и приложенных к нему фототаблиц (т. 1 л.д. 11-13).

При рассмотрении дела судам надлежало проверить факт неисполнения обществом в установленный срок предписания. Суды уклонились от проверки указанного факта. Кроме того, суды не в полном объеме установили обстоятельства, перечисленные в части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Между тем, кассационный суд принимает во внимание на следующее.

Правовая позиция по указанным выше вопросам сформулирована Арбитражным судов-Восточно-Сибирского округа в постановлении от 29 декабря 2021 года по делу N А78-6221/2021 (официально опубликовано в сети "Интернет" 30.12.2021). Обжалуемые в настоящем деле судебные акты приняты до даты публикации вышеуказанного постановления.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет три месяца (статья 4.5 КоАП Российской Федерации, пункт 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10.06.2020, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-О).

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим возобновление производства по делу об административном правонарушении, по истечении этого срока вопрос о привлечении к административной ответственности лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может.

Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 N 9-П, определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 1109-О-О, а также в пункте 13.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и в пунктах 18, 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

На момент рассмотрения кассационной жалобы инспекции по настоящему делу истек установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения общества к административной ответственности.

Принимая во внимание, что по истечении срока давности привлечения общества к административной ответственности, суды не вправе решать вопрос о его виновности и наличии в его деянии состава, вменяемого ему административным органом административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы административного органа.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Забайкальского края от 21 октября 2021 года по делу N А78-9480/2021, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2021 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Д. Загвоздин

Судьи

А.И. Рудых М.М. Шелёмина