Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 4 мая 2023 г. N Ф02-910/23 по делу N А58-6067/2022

город Иркутск

04 мая 2023 г.

Дело N А58-6067/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 02 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 мая 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Кореневой Т.И., Рудых А.И.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Департамента градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации города Якутска на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2022 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Смирнова Юлия Викторовна (далее - ОГРНИП 320144700038476, ИНН 143501067698) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Департаменту градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации города Якутска (далее - Департамент) о признании незаконным отказа от 30.06.2022 N 7954-ДГиТИ в выдаче разрешения на строительство.

постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2022 года, заявленное требование удовлетворено, отказ признан незаконным. На Департамент возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем выдачи разрешения на строительство объекта "Реконструкция здания под офисные помещения", находящегося по адресу: г. Якутск, улица Б. Чижика, дом 20, корпус 4.

Департамент обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда по мотивам неправильного применения норм материального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, нарушения норм процессуального права, и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель кассационной жалобы не согласен с выводами судов о наличии оснований для выдачи разрешения на строительство здания. В части обязания Департамент выдать такое разрешение, по мнению заявителя жалобы, суд при вынесении решения не вправе подменять органы государственной власти или местного самоуправления и принимать конкретные решения по вопросу, не относящемуся к компетенции суда. В части выводов судов об отсутствии нарушений в представленной предпринимателем документации заявитель указывает, что суды неправомерно учли документы, которые предпринимателем представлялись Департаменту дополнительно, но были им возвращены без рассмотрения по причине неподтверждения полномочий представителя; соответствующий раздел проектной документации был представлен непосредственно в материалы дела и оспариваемое решение принималось без учета его содержания. Также Департамент указывает, что предпринимателем не подтверждено отсутствие обязанности по получению положительного заключения на проектную документацию по критерию отнесения объекта капитального строительства к объектам массового пребывания граждан; суды неправильно определили процент озеленения, не учли превышение процента максимальной застройки, и то, что размещение нежилого здания (назначение - офисное), на земельном участке с видом разрешенного использования "под кафе-магазин молочное", не предусмотрено; полагает, что непоследовательности в действиях Департамента нет, поскольку земельный участок предоставлялся другим уполномоченным органом.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель считает ее доводы несостоятельными, судебные акты - законными и обоснованными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Определениями суда округа от 09.03.2023 и от 04.04.2023 рассмотрение кассационной жалобы откладывалось соответственно до 04.04.2023 и 25.04.2023, о чем стороны извещены надлежащим образом.

В судебном заседании 25 апреля 2023 года в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 10 часов 40 минут 02 мая 2023 года.

В судебное заседание Департамент и предприниматель своих представителей не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, предприниматель Смирнова Ю.В. является собственником объекта незавершенного строительства, кадастровый номер 14:36:105005:937, назначение: нежилое, 1 этажный, площадь застройки 504,9 кв. м, степень готовности 83%, расположенного по адресу: г. Якутск, ул. Б. Чижика, д. 20, корпус 4. Объект приобретен Смирновой Ю.В. на основании договора купли-продажи от 08.07.2020, право собственности зарегистрировано 24.07.2020.

Указанный объект был возведен АОЗТ "Масис" на отведенном ему администрацией г. Якутска в 2002 году в аренду земельном участке под строительство магазина.

Между предпринимателем Смирновой Ю.В. и Департаментом имущественных и земельных отношений Окружной администрации г. Якутска заключен договор аренды от 21.05.2021 N 09-1/2021-0151 земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 14:36:105005:59, находящегося по адресу: г. Якутск, ул. Б. Чижика, д. 20, корпус 4, площадью 797 кв. м со сроком аренды до 21.05.2024. Участок предоставлен для использования "под кафе-магазин молочное".

24.06.2022 в адрес Департамента поступило заявление о выдаче разрешения на строительство "Реконструкция здания, расположенного по адресу: г. Якутск, ул. Б. Чижика, д. 20/4, под офисные помещения". Данное заявление подано посредством использования Единого портала государственных и муниципальных услуг "Госуслуги" представителем предпринимателя Дьяконовым А.Г., с приложением доверенности и документов.

К данному обращению Дьяконов А.Г. направил в адрес Департамента также 24.06.2022 дополнительные документы, в том числе раздел проектной документации по обеспечению доступа инвалидов 11/21-МДИ, в отношении которых Департамент отказал в их приеме, поскольку они представлены неуполномоченным лицом.

Письмом от 30.06.2022 N 7954-ДГиТИ Департамент отказал в выдаче разрешения на строительство по мотивам:

1) отсутствия документов, предусмотренных пунктами 3, 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (не представлен раздел проектной документации, предусматривающий мероприятия, направленные на обеспечение доступа инвалидов к объекту капитального строительства; не представлено положительное заключение экспертизы проектной документации, которое является обязательным в силу требований части 2.2. статьи 49 Градостроительного кодекса - объект капитального строительства отнесен к объектам массового пребывания граждан);

2) несоответствия представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи, представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка от 30.07.2021: по проектной документации площадь озеленения составляет 12%, что менее минимального процента озеленения - 15%; по проектной документации процент застройки составляет 64%, что более максимального процента озеленения - 60%; отсутствует зона разрешенного размещения объекта капитального строительства;

3) несоответствия ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации: размещение нежилого здания (назначение - офисное), на земельном участке с видом разрешенного использования "под кафе-магазин молочное", не предусмотрено.

Не согласившись с отказом Департамента, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что принятое Департаментом решение является незаконным и нарушает права и законные интересы предпринимателя.

Суд кассационной инстанции считает судебные акты подлежащими отмене в связи со следующим.

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет в орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением необходимых документов, перечень которых установлен частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса.

Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Как следует из материалов дела, согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) от 29.06.2022 земельный участок, на котором расположен принадлежащий предпринимателю на праве собственности объект незавершенного строительства, имеет вид разрешенного использования "под кафе-магазин молочное". Из договора аренды земельного участка также следует, что земельный участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования "под кафе-магазин молочное".

Предприниматель Смирнова Ю.В., обращаясь в Департамент за выдачей разрешения на строительство, в заявлении в качестве сведений об объекте указала и проектную документацию представила "Реконструкция здания под офисные помещения".

По мнению Департамента, размещение такого объекта на земельном участке с видом разрешенного использования "под кафе-магазин молочное" не предусмотрено, что явилось одним из оснований отказа в выдаче разрешения на строительство.

Статья 2 Градостроительного кодекса закрепляет основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, в частности осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (статья 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из приведенных в пунктах 7, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса понятий следует, что территориальная зона - зона, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков.

Статья 37 Градостроительного кодекса устанавливает, что могут быть основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Решением Якутской городской Думы от 25.12.2013 N 169-НПА утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск" (далее - Правила N 169-НПА), устанавливающие градостроительные регламенты в пределах городской черты городского округа "город Якутск".

Суды установили, что согласно названным Правилам земельный участок, расположенный под объектом капитального строительства заявителя находится в территориальной зоне "Ж-5" - зона застройки среднеэтажными многоквартирными жилыми домами, в соответствии с которой основным видом разрешенного использования является в частности "Деловое управление" (4.1); к условно разрешенным видам функционального использования отнесены помимо иных - "Магазины" (4.4); "Общественное питание" (4.6).

Признавая отказ Департамента неправомерным, суды исходили из того, что собственник объекта капитального строительства имеет право самостоятельно выбрать для себя как основной, так и в дополнение к основному - вспомогательный вид разрешенного использования, которые предусмотрены градостроительным регламентом для территориальной зоны, без дополнительных разрешений и согласований; не может ограничивать права собственника здания в таком выборе указание в договоре аренды земельного участка, заключенного в целях эксплуатации здания, на назначение этого здания.

В связи с этим, суды согласились с доводами предпринимателя о том, что возможно размещение на спорном земельном участке объекта с назначением "административное здание", которому соответствует вид разрешенного использования "Деловое управление" (4.1), поскольку это охватывается содержанием разрешенного использования, установленным для зоны "Ж-5" и не выходит за его пределы.

Вместе с тем, судебные инстанции не учли следующее.

Статья 37 Градостроительного кодекса предусматривает, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3). Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).

В силу положений части 5 статьи 8 и статьи 13 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" сведения о виде или видах разрешенного использования земельного участка, здания, сооружения (за исключением вспомогательных видов разрешенного использования), помещения подлежат в уведомительном порядке отражению в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости.

Исходя из изложенного, в результате выбора основного вида разрешенного использования, изменение сведений о разрешенном использовании земельного участка производится с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости, что является условием для правомерного осуществления вида разрешенного использования.

Данная правовая позиция отражена в пункте 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018).

На основании пункта 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Статья 51 Градостроительного кодекса, регламентирующая процедуру выдачи разрешения на строительство, в целях осуществления строительства, реконструкции устанавливает требование о допустимости размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка.

В рассматриваемом случае согласно выписке из ЕГРН разрешенным использованием земельного участка является "под кафе-магазин молочное".

Из содержания условно разрешенных видов функционального использования "Магазины" (4.4); "Общественное питание" (4.6), установленных Правилами N 169-НПА для зоны "Ж-5", не следует, что они предусматривают возможность размещения объектов для целей управленческой деятельности, в том числе здания "под офисные помещения".

По сути указанное предпринимателем функциональное назначение здания влечет изменение правового режима земельного участка и требует изменение сведений о его разрешенном использовании, в том числе в кадастре недвижимости.

В качестве вспомогательного вида разрешенного использования (не требующего внесения сведений в ЕГРН) данный вид использования согласно статье 37 Градостроительного кодекса и Правилам N 169-НПА не мог быть выбран, учитывая, что он должен быть дополнительным к основному, а также ввиду отсутствия установленных для зоны "Ж-5" таких вспомогательных видов разрешенного использования (на дату выдачи градостроительного плана земельного участка).

Учитывая вышеизложенное, суд округа считает заслуживающим внимания довод Департамента о недопустимости размещения здания (назначение - офисное) на спорном земельном участке в соответствии с его видом разрешенного использования.

Кроме этого, суды также не учли, что изменение вида разрешенного использования в целях осуществления строительства, реконструкции либо иного использования земельного участка возможно в том случае, если планируемая деятельность не приведет к нарушению градостроительного регламента в части установленных в нем предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства.

Из систематического анализа положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса, подпункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 Градостроительного кодекса следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом (пункт 9 Обзора от 14.11.2018).

В соответствии с частью 1 статьи 38 Градостроительного кодекса, частью 7 статьи 43.1 Правил N 169-НПА для зоны "Ж-5" установлены предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе для видов разрешенного использования объектов капитального строительства: "Деловое управление" (4.1); "Магазины" (4.4); "Общественное питание" (4.6).

Судами установлено, что согласно ответу Департамента имущественных и земельных отношений окружной администрации г. Якутска от 27.07.2022 предпринимателю было отказано в изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка с "под кафе-магазин молочное" на "Деловое управление" по причине несоответствия размера земельного участка, площадь которого составляет 797 кв. м, установленной Правилами N 169-НПА предельной минимальной площади земельного участка 1000 кв. м для соответствующей зоны "Ж-5" "Деловое управление".

При указанных обстоятельствах выводы судов о правомерности выбора предпринимателем иного основного вида разрешенного использования, предусмотренного зонированием территории, не соответствуют приведенным выше положениям о разрешенном использовании отвечающего требованиям градостроительного регламента.

Также Департамент в своем отказе в выдаче разрешения на строительство сослался на выявленное несоответствие представленных документов требованиям, установленным градостроительным регламентом (не соблюдены требования к минимальному проценту озеленения, максимальному проценту застройки).

Данные требования согласно частям 1, 1.2 статьи 38 Градостроительного кодекса отнесены к предельным параметрами разрешенного строительства, реконструкции объекта, и установлены частью 7 статьи 43.1 Правил N 169-НПА для зоны "Ж-5": максимальный процент застройки 60% предусмотрен для видов разрешенного использования: "Деловое управление" (4.1), "Магазины" (4.4); 70% - "Общественное питание" (4.6).

Из оспариваемого отказа следует, что при установленном максимальном проценте застройки 60%, по представленной проектной документации такой показатель составляет 64%, то есть более установленного.

Суды указали, что выявленное отклонение по максимальному проценту застройки не может являться достаточным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, поскольку изначально земельный участок был передан в 2002 году, а затем предоставлен по договору аренды установленной площадью для использования "под кафе-магазин молочное". В этой связи суды посчитали, что Правила N 169-НПА не должны нарушать прав заявителя, в случае если право на строительство на указанном земельном участке было ранее разрешено органом местного самоуправления.

Однако, суды не учли, что согласно положениям пункта 4 статьи 2, части 9 статьи 36 Градостроительного кодекса в рассматриваемом случае реконструкция спорного объекта должна осуществляться путем приведения объекта в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

При этом положениями частей 1, 1.1 статьи 40 Градостроительного кодекса предусмотрено право заявителя обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и представить его в соответствии с пунктом 5 части 7 статьи 51 названного Кодекса с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

Материалами дела не подтверждается наличия такого разрешения.

Учитывая вышеизложенное, следует признать, что отказ Департамента в выдаче разрешения на строительство по данному основанию, а также ввиду несоответствия представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации является правомерным, и не нарушает права и законные интересы заявителя, а выводы судов об обратном сделаны на основании неправильного применения норм материального права и являются ошибочными.

В части иных нарушений отраженных в оспариваемом отказе, в том числе о непредставлении документов, предусмотренных пунктами 3, 4 статьи 51 Градостроительного кодекса, по результатам исследования и оценки имеющихся в деле доказательств, суды пришли к обоснованным выводам о том, что раздел проектной документации по обеспечению доступа инвалидов к объекту капитального строительства был представлен и мог быть проверен Департаментом, а факт возможного массового пребывания граждан на объекте и связи с этим обязанность предоставления положительного заключения экспертизы проектной документации в соответствии с частью 2.2 статьи 49 Градостроительного кодекса Департамент не доказал ввиду того, что все обстоятельства не установил и свой отказ по приведенному основанию не обосновал наличием или отсутствием отражения в проектной документации соответствующих показателей.

Также суды пришли к выводам, что проектная документация содержит указание на процент озеленения, соответствующий Правилам N 169-НПА.

Вместе с тем, неправомерность оспариваемого отказа в указанной части не свидетельствует о наличии у Департамента оснований для выдачи разрешения на строительство, учитывая иные установленные им нарушения. В связи с этим требование предпринимателя о признании незаконным отказа Департамента от 30.06.2022 N 7954-ДГиТИ в выдаче разрешения на строительство удовлетворению не подлежало.

На основании вышеизложенного, поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанций постановлены при неправильном применении норм материального права, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Учитывая, что все необходимые для разрешения настоящего спора обстоятельства судами установлены, суд округа полагает возможным по результатам рассмотрения кассационной жалобы на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2022 года по тому же делу отменить.

Принять новое решение.

В удовлетворении заявленного требования отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

Т.И. Коренева А.И. Рудых