Приложение 1. Концепция отнесения находящихся в государственной собственности объектов культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 27 января 2004 г. N 28-ПП

Концепция
отнесения находящихся в государственной собственности объектов культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности

1. Проблема разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия

Проблема разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) возникла в момент принятия постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление).

Пунктом 3 приложения 1 к постановлению объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения были отнесены исключительно к федеральной собственности.

Вместе с тем, понятие "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" было впервые введено в нормотворческую практику именно постановлением и использовалось исключительно для обозначения объектов, отнесенных к федеральной собственности. Данное понятие в действующем в то время законодательстве РСФСР и СССР об охране и использовании памятников истории и культуры для правового регулирования вопросов государственной охраны и сохранения памятников не применялось.

Указом Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 (далее - Указ) "Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" был определен состав объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения (далее - перечень), к которым в одностороннем порядке без согласования с субъектами Российской Федерации были отнесены ранее принятые под государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР памятники истории и культуры государственного (республиканского) значения, памятники местного значения, выявленные памятники, иные объекты недвижимости, не являющиеся памятниками истории и культуры.

Указ не отнес включенные в перечень объекты к памятникам истории и культуры федерального значения и не определил мероприятия по их государственной охране, поскольку в соответствии с действовавшим на тот момент федеральным законодательством это было отнесено к компетенции Правительства России и подлежало согласованию с субъектами Российской Федерации. Таким образом, включенные в перечень объекты не изменили свой охранный статус как памятники истории и культуры и подлежали охране в соответствии с документами о принятии их под государственную охрану.

Указ был издан после вступления в силу Конституции Российской Федерации, определившей разграничение государственной собственности и охрану памятников истории и культуры как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также Гражданского Кодекса Российской Федерации, указавшего, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом.

Таким образом, фактически Указом в 1995 году памятники истории и культуры, выявленные памятники и иные объекты недвижимости были отнесены к федеральной собственности.

Вместе с тем, в соответствии с законом РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - закон РСФСР) памятники находились в управлении соответствующих государственных органов охраны памятников истории и культуры субъектов Российской Федерации, а средства от их использования поступали на расчетные счета данных органов и расходовались исключительно на мероприятия по государственной охране и сохранению памятников.

Таким образом, с принятием Постановления и Указа сложилась правовая неопределенность имущественной принадлежности памятников истории и культуры, когда, с одной стороны, субъекты Российской Федерации управляли памятниками истории и культуры, обеспечивали их государственную охрану и сохранение в соответствии с законом РСФСР как реальные собственники, а с другой стороны, Российская Федерация, считая их своей собственностью, практически не несла бремя затрат на их государственную охрану и сохранение.

2. Имущественные права города Москвы на объекты культурного наследия

В целях обеспечения защиты прав собственности города Москвы на памятники истории и культуры и в соответствии с действовавшим в тот момент Федеральным законом "О разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом "О статусе столицы Российской Федерации" был принят Закон города Москвы "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" (далее - Закон Москвы), определивший правовые основания для регистрации права собственности города на памятники истории и культуры до принятия федерального закона о разграничении собственности на памятники истории и культуры.

В качестве объектов для регистрации права собственности рассматривались памятники, находящиеся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г.Москвы.

В соответствии с указанными правовыми основаниями в собственности города было зарегистрировано около 500 памятников истории и культуры федерального значения.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установил необходимость принятия специального Федерального закона о разграничении объектов культурного наследия, находящиеся в государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (далее - Закон о разграничении собственности на памятники), а также определил, что до принятия указанного Закона приостанавливается регистрация права федеральной собственности, права собственности субъектов Российской Федерации на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности и приватизация объектов культурного наследия федерального значения.

3. Разграничение собственности на объекты культурного наследия

В целях обеспечения защиты интересов города Москвы и других субъектов Российской Федерации при разработке и принятии Закона о разграничении собственности на памятники распоряжением Правительства Москвы от 29.10.2002 N 1653-РП была создана комиссия по разработке данного законопроекта.

По результатам работы комиссии был разработан проект федерального закона "Об отнесении находящихся в государственной собственности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности" (далее - законопроект), который был одобрен для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Законопроект основан на следующих принципах отнесения находящихся в государственной собственности объектов культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности:

1) равный учет интересов и возможностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при разграничении собственности;

2) значимость историко-культурного значения подлежащего разграничению объекта культурного наследия (федеральная, региональная или местная (муниципальная) не является основанием для отнесения его к федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, общей собственности Российской Федерации и одного (нескольких) субъектов Российской Федерации или к общей собственности нескольких субъектов Российской Федерации;

3) согласованный учет всех установленных Федеральным законом оснований, по которым объект культурного наследия может быть отнесен к федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, общей собственности Российской Федерации и одного (нескольких) субъектов Российской Федерации или общей собственности нескольких субъектов Российской Федерации;

4) разграничение собственности осуществляется в отношении всех объектов культурного наследия (с учетом их специфики как особого вида недвижимого имущества), включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и находящихся в государственной собственности;

5) пообъектное рассмотрение всех подлежащих разграничению объектов культурного наследия на основе предварительного определения их полного имущественного состава и границ территории в соответствии с требованиями государственной охраны объектов культурного наследия;

6) наличие обязательств публичного образования, претендующего на право собственности на объект культурного наследия, об обеспечении его сохранения и использования в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия;

7) учет исторически сложившихся имущественных прав на объект культурного наследия, в том числе приобретательной давности;

8) возможность консолидации имущественных прав на объект культурного наследия;

9) отнесение к собственности субъекта Российской Федерации подлежащих разграничению соответствующих объектов культурного наследия, не включенных в утвержденные разграничительные перечни объектов культурного наследия, в утвержденные перечни объектов культурного наследия, находящихся в общей собственности и не являющихся предметом имущественных интересов иных публичных образований.

Разграничение собственности осуществляется путем подготовки и согласования разграничительных перечней объектов культурного наследия, рекомендованных для отнесения к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Основаниями для включения объекта культурного наследия в проект разграничительного перечня являются:

1) зарегистрированное в установленном законодательством Российской Федерации порядке на момент вступления законопроекта в силу право собственности на объект культурного наследия в учреждениях юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

2) использование объекта культурного наследия органами законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации или органами местного самоуправления на праве оперативного управления, зарегистрированного в установленном порядке;

3) использование объекта культурного наследия посольствами или представительствами иностранных государств в соответствии с международными договорами, заключенными Российской Федерацией, или соглашениями, заключенными субъектом Российской Федерации;

4) использование объекта культурного наследия государственными учреждениями или государственными унитарными предприятиями, учрежденными Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, зарегистрированного в установленном порядке;

5) использование объекта, не указанного в пунктах 1-4 настоящей концепции и не включенного в проект перечня объектов культурного наследия, находящихся в общей собственности, в качестве объекта культурного наследия общего пользования, распоряжение которым отнесено к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципальным образованием.

Подготовленные и согласованные сторонами перечни объектов культурного наследия представляются в Правительство Российской Федерации для утверждения.

Подлежащие разграничению объекты культурного наследия, не включенные в проекты разграничительных перечней объектов культурного наследия или не согласованные заинтересованными сторонами, включаются в спорные перечни объектов культурного наследия. Спорные перечни объектов культурного наследия рассматриваются согласно процедуре решения спорных вопросов по разграничению собственности.

4. Процедура решения спорных вопросов по разграничению собственности

Спорные вопросы по разграничению собственности на объекты культурного наследия решаются с использованием согласительных процедур.

В случае наличия спорных объектов культурного наследия, выявляемых в процессе формирования и согласования проектов разграничительных перечней объектов культурного наследия, формируются спорные перечни объектов культурного наследия.

Спорные перечни объектов культурного наследия оформляются аналогично проектам разграничительных перечней объектов культурного наследия с дополнительным указанием для каждого объекта культурного наследия, включенного в спорный перечень объектов культурного наследия, затрат бюджета каждого публично-правового образования на государственную охрану, консервацию, реставрацию, ремонт, приспособление для современного использования и эксплуатацию данного объекта культурного наследия, включая инженерное обеспечение и благоустройство его территории, а также иные затраты, связанные с обеспечением сохранения данного объекта культурного наследия.

Спорные перечни подлежат рассмотрению в согласительной комиссии по разграничению собственности, формируемой из представителей заинтересованных организаций на паритетной основе.

Согласительная комиссия по разграничению собственности самостоятельно определяет свою работу, запрашивает дополнительные правоустанавливающие документы, а также совершает иные действия, способствующие достижению соглашения.

Длительность работы согласительной комиссии по разграничению собственности по одному спорному объекту культурного наследия не может превышать шесть месяцев.

По результатам работы согласительной комиссии по разграничению собственности осуществляется согласование заинтересованными сторонами спорных перечней объектов культурного наследия.

Согласованные спорные перечни объектов культурного наследия подлежат оформлению в соответствующие проекты разграничительных перечней объектов культурного наследия, подлежащие повторному согласованию и представлению на утверждение в установленном порядке.

В случае отсутствия согласованного решения споры о разграничении собственности на объекты культурного наследия рассматриваются в суде.

5. Регистрация объектов культурного наследия, включенных в утвержденные разграничительные перечни, в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

В целях обеспечения контроля за разграничением собственности, оформления необходимых документов (паспорта объекта культурного наследия) для последующей государственной регистрации права собственности на объект культурного наследия надлежащим собственником, объект, включенный в утвержденный разграничительный перечень объектов культурного наследия, подлежит регистрации в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

При регистрации вышеуказанного объекта культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в последний дополнительно должны быть включены:

1) сведения о публично-правовом образовании, к собственности которого отнесен данный объект в утвержденном разграничительном перечне объектов культурного наследия;

2) сведения о бремени затрат на содержание объекта и его территории, подтвержденные заключением государственной историко-культурной экспертизы;

3) сведения об обязательствах публично-правового образования нести бремя затрат на содержание данного объекта и его территории или обязательствах публичных образований нести бремя затрат на содержание данного объекта и его территории в случае общей собственности.

Регистрация в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации подлежащих разграничению объектов культурного наследия, не включенных в утвержденные в установленном порядке Законом о разграничении собственности на памятники разграничительные перечни объектов культурного наследия или в утвержденные перечни объектов культурного наследия, находящихся в общей собственности, не допускается.

По результатам регистрации объекта культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия формируется паспорт на объект культурного наследия в порядке, установленном федеральным законодательством.

Паспорт объекта культурного наследия выдается соответствующим региональным органом охраны памятников уполномоченному лицу публичного образования, к собственности которого отнесен данный объект в соответствующем утвержденном разграничительном перечне объектов культурного наследия.

6. Регистрация права собственности на объекты культурного наследия, включенные в утвержденные разграничительные перечни

Право собственности на объект культурного наследия, возникшее в результате разграничения, подлежит обязательной государственной регистрации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Основанием для государственной регистрации (перерегистрации) прав собственности на объекты культурного наследия являются:

1) решения Правительства Российской Федерации об утверждении разграничительных перечней объектов культурного наследия, принятые в установленном Законом порядке;

2) вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением собственности на объекты культурного наследия.

Государственная регистрация права собственности публичного образования на объект культурного наследия, возникшее по результатам разграничения, осуществляется при наличии паспорта на объект культурного наследия.

Государственная регистрация права собственности публичного образования на земельные участки в границах объекта культурного наследия, отнесенного в утвержденном разграничительном перечне объектов культурного наследия к собственности данного публичного образования, может осуществляться одновременно с государственной регистрацией права собственности публичного образования на соответствующий объект культурного наследия.

7. Приватизация объектов культурного наследия, включенных в утвержденные разграничительные перечни

Объекты культурного наследия, право собственности на которые возникли в результате разграничения и зарегистрированы в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, могут подлежать приватизации, если иное не установлено федеральным законодательством или законодательством субъектов Российской Федерации.