Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 августа 2014 г. N Ф04-6202/14 по делу N А27-19378/2013

г. Тюмень

1 августа 2014 г.

Дело N А27-19378/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 июля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 августа 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ильина В.И.

судей Григорьева Д.В.

Отческой Т.И.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Щедрина Дениса Александровича на решение от 08.05.2014 Арбитражного суда Кемеровской области (судьи Конарева И.А., Власов В.В., Исаенко Е.В.) по делу N А27-19378/2013 по заявлению индивидуального предпринимателя Щедрина Дениса Александровича к администрации города Новокузнецка (654080, Кемеровская область, город Новокузнецк, улица Кирова, 71, ИНН 4216005979, ОГРН 1024201470556) об оспаривании нормативного правового акта.

Другое лицо, участвующее в деле: прокуратура Кемеровской области.

В заседании принял участие представитель прокуратуры Кемеровской области - Бокарев И. А. (служебное удостоверение N 154536).

Суд установил:

Индивидуальный предприниматель Щедрин Денис Александрович (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением, уточненным в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействующим пункта 1.3 "Положения о порядке организации и проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах, составляющих маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа", утвержденного постановлением администрации города Новокузнецка от 18.11.2013 N 191 "О порядке организации и проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах, составляющих маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа", как противоречащее Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Решением от 08.05.2014 Арбитражного суда Кемеровской области в удовлетворении требования заявителя отказано.

В кассационной жалобе индивидуальный предприниматель Щедрин Д.А., ссылаясь на неправильное применение обеими судебными инстанциями норм материального и процессуального права, просит отменить указанные судебные акты и принять новое решение об удовлетворении заявленного им требования.

В отзывах на кассационную жалобу администрация города Новокузнецка и прокуратура Кемеровской области, соглашаясь с выводами судов первой и апелляционной инстанций, просит оставить обжалуемые заявителем судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции проверил правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, проанализировал доводы сторон и пришел к выводу, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов утверждено "Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа" от 23.04.2013 N 4/53, во исполнение которого и с целью совершенствования системы конкурсного отбора перевозчиков на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах, составляющих маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа, постановлением администрации города Новокузнецка от 18.11.2013 N 191 утверждено "Положение о порядке организации и проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах, составляющих маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа", опубликованное в газете "Новокузнецк" от 28.11.2013 (далее - Положение).

Из содержания оспариваемого заявителем пункта 1.3 Положения следует, что предметом конкурса является получение перевозчиком права на осуществление пассажирских перевозок на маршрутах, относящихся к социальным маршрутным перевозкам и коммерческим маршрутным перевозкам. Право на осуществление коммерческих маршрутных перевозок предоставляется на возмездной основе (далее - коммерческие маршрутные перевозки). Размер платы за право осуществления коммерческих маршрутных перевозок и порядок ее взимания определяются администрацией города Новокузнецка.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Из содержания статей 130 и 132 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности, включая: принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа в целях обеспечения безопасности дорожного движения; участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории городского округа (пункт 4 статьи 6). Мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог (пункт 1 статьи 21).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 131-ФЗ под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Правовые акты главы муниципального образования и местной администрации входят в систему муниципальных правовых актов (пункт 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Согласно части 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В соответствии со статьей 16 Устава Новокузнецкого городского округа создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа является вопросом местного значения.

Из содержания статьи 45 Устава Новокузнецкого городского округа следует, что администрация города Новокузнецка о ее органы обладают всеми полномочиями по осуществлению исполнительно-распорядительных функций на территории городского округа, отнесенных законодательством к компетенции органов местного самоуправления, за исключением полномочий, находящихся в исключительной компетенции городского Совета народных депутатов и Главы города Новокузнецка.

В пределах своих полномочий Администрация города создает условия для предоставления транспортных услуг населению, утверждает маршруты и графики движения городского транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории городского округа.

Пунктом 2.4. Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа, утвержденного решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 23.04.213 N 4/53 (далее - Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа) установлено, что администрация города Новокузнецка в сфере организации пассажирских перевозок принимает муниципальные правовые акты, связанные с реализацией настоящего Положения; утверждает положение о порядке организации и проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах, составляющих маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Кемеровской области и муниципальными правовыми актами Новокузнецкого городского округа.

Кроме того, пунктом 3.4 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа установлено, что порядок и условия проведения конкурса устанавливаются постановлением администрации города Новокузнецка. Условие о плате за право осуществления коммерческих маршрутных перевозок и порядок ее взимания являются одним из условий проведения конкурса.

Доводы предпринимателя Щедрина Д.А. о том, что введение понятия коммерческих маршрутов не предусмотрено нормативными правовыми актами и является инициативой администрации города Новокузнецка не соответствуют пункту 1.4. Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа, в котором дано определение социальным и коммерческим маршрутным перевозкам. При этом оспариваемым заявителем Положением лишь установлено введение платы за право осуществления маршрутных перевозок применительно к коммерческим.

Следовательно, администрация города Новокузнецка, являющаяся органом местного самоуправления, приняла постановление от 18.11.2013 N 191, в том числе в части утверждения пункта 1.3. Положения, в соответствии с предоставленными ей полномочиями.

Из содержания статьи 5, пунктов 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта) следует, что регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования и осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок.

Понятие транспорта общего пользования содержится в статье 789 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), согласно которой перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организации разрешения (лицензии) вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуются в установленном порядке.

Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (статья 426 ГК РФ).

Таким образом, правом на осуществление предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок транспортом общего пользования, в отличие от иных видов перевозок, обладают лишь те субъекты предпринимательской деятельности, которым оно предоставлено на основании закона или иных правовых актов, разрешения (лицензии).

Федеральным законодательством не определены единые правила организации местными органами власти пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам общего пользования. Гражданский кодекс Российской Федерации, Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, регулирующие гражданские правоотношения между перевозчиками и пассажирами, не определяют порядок предоставления субъектам предпринимательской деятельности права на оказание услуг по перевозке граждан транспортом общего пользования и не устанавливают порядок заключения между перевозчиком и органом местного самоуправления договоров на право транспортного обслуживания населения.

Следовательно, органы местного самоуправления Новокузнецкого городского округа имеют права самостоятельно урегулировать вопросы, связанные с обеспечением наиболее безопасных условий перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, укреплением транспортной дисциплины, удовлетворением потребностей населения в пассажирских перевозках, развитием конкуренции между перевозчиками, повышением культуры и качества обслуживания, в том числе самостоятельно определять на конкурсной основе перевозчиков, обслуживающих городские маршруты пассажирского транспорта.

Таким образом, в оспариваемом заявителем Положении установлен порядок организации транспортного обслуживания населения на конкурсной основе, соответствующий положениям статей 447 и 448 ГК РФ, не противоречащий статье 16 Федерального закона N 131-ФЗ и нормам Федерального закона N 196.

Признавая несостоятельными довод заявителя о том, что пункт 1.3 оспариваемого Положения накладывает на перевозчиков дополнительные ограничения и противоречит статье 34 Конституции Российской Федерации и пункту 2 статьи 1 ГК РФ, суд исходил из того, что в соответствии со статьей 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Согласно пункту 1.3. Положения предметом конкурса является получение перевозчиком права на осуществление пассажирских перевозок на маршрутах, относящихся к социальным маршрутным перевозкам и коммерческим маршрутным перевозкам.

В соответствии с пунктом 1.2 Положения целью проведения конкурса является организация регулярных пассажирских перевозок по маршрутам, составляющим маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа, путем конкурсного отбора перевозчиков.

Задача конкурса - определение из числа лиц, принявших участие в конкурсе, перевозчиков, максимально соответствующих предъявляемым требованиям, способных обеспечить безопасные и качественные условия перевозки пассажиров, имеющих необходимые трудовые, материальные, технические ресурсы, транспортные средства в необходимом количестве соответствующей категории и вместимости, для получения права на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам на основе оценки их квалификации.

В силу статьи 2 "Положения о порядке организации и проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах, составляющих маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа" конкурс является открытым. Претендентами на участие в конкурсе являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, подавшие в установленном порядке заявку на участие в конкурсе и всю необходимую документацию, прилагаемую к заявке. Участником конкурса становится претендент, соответствующий обязательным требованиям Положения и допущенный конкурсной комиссией к участию в конкурсе.

Обязательными требованиями к участнику конкурса являются:

1) наличие лицензии на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек;

2) наличие на правах собственности, аренды, хозяйственного ведения, лизинга или другом законном основании подвижного состава, соответствующего категориям, заявленным в конкурсной документации, зарегистрированного в органах ГИБДД, прошедшего технический осмотр и оборудованного навигационной системой ГЛОНАСС.

При этом установление платы за право осуществления коммерческих маршрутных перевозок, указанное в пункте 1.3 Положения, в равной степени распространяется на всех участников и не создает другим лицам преимущественных условий участия в конкурсе и не нарушают порядок определения победителя или победителей торгов в соответствии с критериями, указанными в статье 5 Положения, а плата за право осуществления коммерческих маршрутных перевозок и ее размер не влияют на критерии и порядок определения лица, выигравшего конкурс.

Кроме того, в Положении не содержится ограничений по субъектному составу для участия в конкурсах за право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах, относящихся к социальным маршрутным перевозкам.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом (статья 3).

Статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены бюджетные полномочия муниципальных образований, а статьей 41 названного Кодекса определено, что к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. При этом к неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.

Статья 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет виды неналоговых доходов местных бюджетов.

Из содержания указанных правовых норм следует, что перечень неналоговых доходов местных бюджетов является открытым.

Статьей 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества и другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, доводы предпринимателя Щедрина Д.А. о том, что администрация города Новокузнецка, приняв постановление N 191 от 18.11.2013 в части пункта 1.3 Положения, вышла за пределы предоставленных ей полномочий, а также положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку предусмотренная плата за право осуществления коммерческих перевозок не относится к неналоговым доходам бюджета муниципального образования, являются необоснованными.

Учитывая изложенное, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемая заявителем часть нормативного правового акта соответствует действующему законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы индивидуального предпринимателя Щедрина Д.А. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности или создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принимая во внимание, что выводы суда не противоречат упомянутым нормам материального права, а также имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого заявителем судебного акта.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 08.05.2014 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-19378/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Ильин

Судьи

Д.В. Григорьев Т.И. Отческая