Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 29 мая 2013 г. N Ф04-2227/13 по делу N А27-17361/2012

г. Тюмень

29 мая 2013 г.

Дело N А27-17361/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 мая 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Новоселова В.И.

судей Беловой Л.В.

Маняшиной В.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кемеровской области и открытого акционерного общества "Газпромбанк" в лице филиала в г. Кемерово на решение от 14.12.2012 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Драпезо В.Я.) и постановление от 19.02.2013 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Полосин А.Л., Усанина Н.А.) по делу N А27-17361/2012 по заявлению открытого акционерного общества "Газпромбанк" в лице филиала в г. Кемерово (ИНН 7744001497, ОГРН 1027700167110) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кемеровской области МЧС России по Кемеровской области о признании незаконным и отмене постановления от 23.08.2012 N 329 о назначении административного наказания, о признании недействительными предписания от 26.07.2012 N 316/1/152 и представления от 23.08.2012.

В заседании принял участие представитель открытого акционерного общества "Газпромбанк" в лице филиала в г. Кемерово - Марченко В.А. на основании доверенности от 28.12.2010 N 137/2010.

Суд установил:

"Газпромбанк" (Открытое акционерное общество) в лице его филиала в г. Кемерово (далее - "Газпромбанк" ОАО, Банк) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кемеровской области (далее - ГУ МЧС России по Кемеровской области, Управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления N 329 от 23.08.2012 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), признании недействительным представления от 23.08.2012 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения по административному делу N 329, о признании недействительным предписания ГУ МЧС России по Кемеровской области от 26.07.2012 N 316/1/152.

Решением от 14.12.2012 Арбитражного суда Новосибирской области оставленным без изменения постановлением от 19.02.2013 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены частично. Постановление ГУ МЧС России по Кемеровской области от 23.08.2012 N 329 о назначении административного наказания признано незаконным и отменено; представление ГУ МЧС России по Кемеровской области от 23.08.2012 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, признано недействительным, предписание ГУ МЧС России по Кемеровской области от 26.07.2012 N 316/1/152 по устранению нарушений требований пожарной безопасности со стороны Банка признано недействительным в части пунктов 3, 4, 5, 6, 7, 8 и 9; в удовлетворении остальной части заявленных требований "Газпромбанк" ОАО отказано.

В кассационной жалобе, с учетом дополнений к данной жалобе, Банк не согласен с выводами судов первой и апелляционной инстанций о соблюдении административным органом сроков при проведении плановой проверки, установленных частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), указывая что это является грубым нарушением и в силу части 1 статьи 20 вышеуказанного федерального закона влечет нарушение прав и законных интересов Банка и недействительности результатов проверки и выданного предписания.

Заявитель жалобы считает, что уведомление о проведении плановой проверки 02.07.2012 было направлено в Банк по электронной почте только 27.06.2012 в 12 час. 56 мин., то есть за два рабочих дня до начала проверки, у судов не было оснований принимать в качестве доказательства надлежащего уведомления распечатку с сайта лица, не являющегося ни владельцем сайта, ни провайдером и основывать свои выводы на его оценке.

Кроме того, заявитель жалобы ссылается на неправильное применение судами норм права, утратившего силу СНиП 21-01-97, неприменение закона, подлежащего применению, а именно пункта 4 статьи 4, пункта 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", предусматривающего, что со дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащими требованиям настоящего Федерального закона.

Заявитель жалобы считает, что с учетом положений Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", имеющего большую юридическую силу, применение СНИП 21-01-97 подлежит оценке в учетом положений части 4 статьи 4 указанного Федерального закона, как утративший силу, поэтому необоснованно отказали в удовлетворении требований заявителя в части признания недействительным пунктов 1, 2 предписания административного органа.

При этом заявитель жалобы ссылается также на Свод правил 1.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы" пункт 4.4.1. которого аналогичен по содержанию пункту 6.29 СниП 21-01-97. Данный СП (Свод правил) включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Закона N 123-ФЗ и является нормативным актом добровольного применения.

Кроме того, заявитель жалобы ссылается на отсутствие нарушения пункта 33 Правил противопожарного режима а Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390.

В кассационной жалобе ГУ МЧС России по Кемеровской области просит отменить принятые по делу судебные акты, поскольку судами не в полной мере выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела; указывает на недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела; не соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В отзыве на кассационную жалобу административный орган указывает на законность принятых по делу судебных актов, обжалуемых Банком.

В отзыве на кассационную жалобу административного органа "Газпромбанк" ОАО указывает, что доводы, изложенные ГУ МЧС по Кемеровской области, направлены на переоценку обстоятельств, просит в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационных жалобах и отзывах на данные жалобы, заслушав представителя "Газпромбанк" ОАО, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены и удовлетворения кассационных жалоб заявителей.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и следует из материалов дела, что 26.06.2012 ГУ МЧС по Кемеровской области было издано распоряжение N 386 о проведении плановой выездной проверки в отношении филиала "Газпромбанк" ОАО, расположенного в г. Кемерово в период с 02.07.2012 по 27.07.2012 на предмет оценки соблюдения филиалом Банка требований пожарной безопасности и принятия мер по результатам проверки, с указанием даты начала данной проверки - 02.07.2012.

Данное распоряжение административным органом направлено в адрес Банка 27.06.2012 в 12 час. 56 мин. по электронной почте и получено "Газпромбанк" ОАО по месту его нахождения (г. Москва) в 09 час. 56 мин.

Из материалов дела следует и в судебном заседании установлено, что проверочные мероприятия, согласно распоряжению от 26.06.2012 административного органа в отношении Банка были начаты только - 16.07.2012.

По результатам плановой проверки должностным лицом административного органа с участием управляющего филиалом в г. Кемерово "Газпромбанк" ОАО - Морозенко Н.Д. составлен акт проверки от 26.07.2012 N 316.

В этот же день государственным инспектором ГУ МЧС по Кемеровской области в присутствии управляющего филиалом Банка в г. Кемерово - Морозенко Н.Д., представляющего интересы Банка на основании доверенности от 08.12.2010 N Д-10/1594, составлен протокол N 329 об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Кроме того, 26.07.2012 государственным инспектором вынесено предписание N 316/1/152 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, установленных в ходе плановой проверки, которое также было вручено представителю Банка - Морозенко Н.Д.

Заместителем главного государственного инспектора по г. Кемерово по пожарному надзору 31.07.2012 вынесено определение о возвращении протокола и материалов дела государственному инспектору Филипповой Н.Н., составившей протокол об административном правонарушении N 329, для устранения выявленных недочетов указанного процессуального документа.

Государственным инспектором 07.08.2012 без уведомления лица, привлекаемого к административной ответственности, вынесено определение об устранении недостатков в протоколе N 329 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым уточнены содержащиеся в тексте протокола об административном правонарушении ссылки на СНиП 21-01-97* (пункт 6.16 вместо пункта 6.16*) и на Правила противопожарного режима в Российской Федерации (пункт 34 вместо пункта 33), а также исключена ссылка на подпункт "г" пункта 23 Правил противопожарного режима в Российской Федерации.

Протокол об административном правонарушении от 08.08.2012 N 329 и материалы дела об административном нарушении в отношении "Газпромбанк" ОАО с внесенными в них изменениями и дополнениями были вновь направлены государственным инспектором заместителю главного государственного инспектора г. Кемерово по пожарному надзору для рассмотрения дела об административном правонарушении.

Кроме того, 07.08.2012 заместителем главного государственного инспектора г. Кемерово по пожарному надзору были вынесены:

- определение о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении на 1 месяц;

- определение об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении Банка на 10-00 часов 23.08.2012;

- определение об истребовании необходимых материалов, в том числе, документов, подтверждающих полномочия законного представителя;

- определение о проведении процессуальных действий, в том числе, о проведении в срок до 20.08.2012 осмотра принадлежащих Банку помещений с проведением фотосъемки и средств измерения в соответствии с требованиями статьи 27.8 КоАП РФ с уведомлением законного представителя Банка об осуществлении указанных процессуальных действий.

Государственным инспектором 16.08.2012 в адрес Банка посредством факсимильного сообщения направлено уведомление о проведении 20.08.2012 процессуального действия в виде осмотра помещения филиала Банка, расположенного в г. Кемерово по адресу: ул. Соборная, 3.

Государственным инспектором 20.08.2012 в присутствии представителя Банка по доверенности от 28.12.20101 N 137/2010 Марченко В.А. и понятых Филипповой А.Ю. и Пронина А.С., являющихся работниками Банка, произведен осмотр помещений филиала Банка и составлен протокол осмотра.

Заместителем главного государственного инспектора г. Кемерово по пожарному надзору 23.08.2012 рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении "Газпромбанк" ОАО, указанное юридическое лицо признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, ему было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 руб.

Одновременно заместителем главного государственного инспектора г. Кемерово по пожарному надзору в отношении Банка вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Не согласившись с указанными выше ненормативными правовыми актами и постановлением о привлечении к административной ответственности, Банк обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с настоящим заявлением.

Принимая решение о частичном удовлетворении заявленных Банком требований, суды пришли к выводу о наличии процессуальных нарушений при производстве по данному административному делу, которые в своей совокупности свидетельствуют о существенном характере нарушений прав заявителя, установив при этом наличие признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Вместе с тем, при отсутствие допустимых доказательств фиксации указанных нарушений требований пожарной безопасности, суды пришли к выводу об отсутствии оснований для привлечения Банка в административной ответственности, в связи с чем признали оспариваемое постановление административного органа незаконным, а вынесенное на его основании представление недействительным.

Кроме того, предписание административного органа от 26.07.2012 N 316/1/152 по устранению нарушений требований пожарной безопасности признано недействительным в части пунктов 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9. В удовлетворении остальной части заявленных требований Банку отказано.

Суд кассационной инстанции, оставляя судебные акты без изменения, исходит из обстоятельств дела и действующего законодательства.

В силу части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ плановая проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

В соответствии с частью 4 статьи 12 Закона N 294-ФЗ выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица проверяемого лица с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Судами установлено, что распоряжение от 26.06.2012 N 386 о проведении плановой выездной проверки с 02.07.2012 направлено электронной почтой административным органом в адрес Банка - 27.06.2012 в 12 час. 56 мин. и получено данным лицом.

Фактически проверка начата 16.07.2012, что подтверждается подписью руководителя филиала Банка - Морозенко Н.Д. об ознакомлении с распоряжением от 26.06.012 N 386, а также на это обстоятельство указывается в акте проверки от 26.07.2012 N 316.

На основании изложенного, суды первой и апелляционной инстанций обосновано указали на отсутствие грубых нарушений требований Закона N 294-ФЗ со стороны административным органом по сроку предварительного уведомления Банка о проведении плановой проверки.

Частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Суды первой и апелляционной инстанций, оценив представленные доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, пришли к следующим выводам.

В материалах административного производства отсутствуют доказательства надлежащего уведомления Банка (г. Москва) об осуществлении по месту нахождения его филиала в г. Кемерово процессуальных действий по составлению протокола об административном правонарушении.

Кроме того, судами установлено, что в протоколе N 329 об административном правонарушении содержались определенные неточности в изложении норм права, на которые были сделаны ссылки в качестве правовых оснований выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Как следует из материалов дела, указанные неточности были исправлены государственным инспектором по поручению заместителя главного государственного инспектора г. Кемерово по пожарному надзору посредством вынесения отдельного определения от 07.08.2012.

Вынося указанное определение, административный органа не уведомил Банк об осуществлении указанного процессуального действия.

Судами также выявлено нарушение положений части 1 статьи 25.7 КоАП РФ, выразившееся в привлечении в качестве понятых при составлении протокола осмотра от 20.08.2012 Филипповой А.Ю. и Пронина А.С., являющихся работниками филиала Банка, что следует из выписок из приказов о приеме на работу N 33-к от 13.03.2012.

Кроме того, судами первой и апелляционной инстанций установлены процессуальные нарушения, допущенные административным органом при производстве по делу об административном правонарушении, которые являются существенными, выразившиеся в отказе в допуске к рассмотрению дела об административном правонарушении представителей Банка, имеющих нотариально удостоверенные доверенности на представления интересов Банка, выданных в порядке передоверия.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом указанных обстоятельств и придя к выводу о допущенных административным органом существенных нарушениях процессуальных требований при производстве по настоящему административному делу, суды пришли к обоснованному выводу о незаконности принятого в отношении Банка постановления о привлечении к административной ответственности, с его отменой полностью и недействительности выданного представления об устранении условий и причин, способствующих совершению административного правонарушения.

Судами первой и апелляционной инстанций дана правовая оценка требований Банка о признании недействительным предписания административного органа от 26.07.2012 N 316/1/152 по устранению нарушений требований пожарной безопасности в части пунктов 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9.

Доводы кассационной жалобы Банка о применении в отношении пунктов 1, 2 оспариваемого предписании административного органа положений СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" утративших силу и не отнесенного к обязательным для исполнения нормативным документам суд кассационной инстанции находит несостоятельным.

В соответствии с пунктом 1.1. СНиП 21-01-97 - настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно - техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов.

Согласно части 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Отсутствие СНиП 21-01-97 в Перечне национальных стандартов и своде правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" не свидетельствует об отсутствие у названной нормы обязательного характера.

В самих СНиП 21-01-97 содержится положение о том, что в них приведены противопожарные требования, подлежащие обязательному соблюдению.

Учитывая, что административный орган доказал факт нарушения Банком требований пожарной безопасности, предусмотренных пунктами 6.29 и 6.17 СНиП 21-01-97*, суд кассационной инстанции считает правомерным вывод судов первой и апелляционной инстанций о соответствии пунктов 1, 2 предписания нормам действующего законодательства Российской Федерации.

Из доводов, изложенных в кассационной жалобы, следует, что они направлены на переоценку обстоятельств дела, которые были установлены судами первой и апелляционной инстанций.

В силу статьи 286 АПК РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит переоценка установленных судами нижестоящих инстанций фактических обстоятельств дела и представленных участниками спора доказательств

Суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, оснований для их отмены или изменения в соответствии со статьей 288 АПК РФ не имеется.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 14.12.2012 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 19.02.2013 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-17361/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Новоселов

Судьи

Л.В. Белова В.П. Маняшина