Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 3 ноября 2016 г. N Ф04-4972/16 по делу N А67-1401/2016

г. Тюмень

3 ноября 2016 г.

Дело N А67-1401/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01 ноября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 ноября 2016 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Шуйской С.И.,

судей Орловой Н.В.,

Тихомирова В.В.,

при протоколировании судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Костаревой М.С., рассмотрел кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вектор" (истца) на решение от 09.06.2016 Арбитражного суда Томской области (судья Сенникова И. Н.) и постановление от 17.08.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Бородулина И.И., Полосин А.Л., Усанина Н.А.) по делу N А67-1401/2016 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вектор" (634029, г. Томск, пр. Фрунзе, д. 26, ИНН 7017207768, ОГРН 1087017006966) к администрации города Томска (634050, г. Томск, пр. Ленина, д. 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706634050) о признании недействительным постановления.

Другие лица, участвующие в деле: департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Седьмого арбитражного апелляционного суда (судья Павлюк Т.В.) заседании участвовали представители:

от администрации города Томска (заинтересованного лица) - Семирук Е.А. по доверенности от 16.02.2016 N 881;

от департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска (третьего лица) - Евдунова А.Ю. по доверенности от 11.11.2015 N 35.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Вектор" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области к администрации города Томска (далее - администрация) с заявлением о признании незаконным постановления от 21.01.2016 N 43-з "Об отмене градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Трифонова, 18, строение 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, регистрационный номер RU70321000-0000000000002256".

Требования со ссылкой на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) мотивированы недоказанностью заинтересованным лицом того обстоятельства, что утвержденный им градостроительный план, не соответствует действующему законодательству.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска (далее - департамент архитектуры и градостроительства).

Решением от 09.06.20156 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 17.08.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе общество просит отменить вынесенные судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении его заявления.

По мнению подателя жалобы, отмена ранее выданного градостроительного плана земельного участка не предусмотрена Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поэтому Положение о порядке подготовки, выдачи и отмены градостроительного плана земельного участка, утвержденное постановлением администрации города Томска от 12.09.2014 N 905 (далее - Положение N 905), предусматривающее возможность такой отмены в виду несоответствия содержащейся в ранее выданном градостроительном плане информации актуальной градостроительной политике, противоречит ГрК РФ и не подлежит применению судом.

При этом общество полагает, что в случае изменения градостроительной документации градостроительный план не утрачивает своей юридической силы, поскольку закрепляет информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в переделах земельного участка, то есть о градостроительных характеристиках участка, существующих на момент его выдачи, и не подлежит дополнению, изменению или отмене по причине изменения таковых.

Заявитель не согласен с выводами судов о том, что градостроительный план носит производный характер относительно градостроительной документации; в отмененном градостроительном плане отсутствовала информация о наличии зон охраны памятников истории и культуры и регулирования застройки г. Томска.

Отзывы на кассационную жалобу заинтересованное лицо и третье лицо в установленном законом порядке не представили.

В судебном заседании представители администрации и департамента возражали против удовлетворения жалобы в связи с несостоятельностью содержащихся в жалобе аргументов.

Выслушав пояснения представителей администрации и департамента архитектуры и градостроительства, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, общество является собственником земельного участка из земель населенных пунктов, с разрешенным использованием: для нежилых зданий и сооружений, общей площадью 4 223 м, расположенный по адресу: г. Томск, ул. Трифонова, 18, стр. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 (свидетельство о государственной регистрации права от 20.06.2008 серии 70АБ N 216477).

В дальнейшем собственником земельного участка, с учетом расположения земельного участка в границах территориальной зоны ОИ-1 и Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Думы г. Томска от 27.11.2007 N 687 (далее - Правила землепользования), было принято решение об изменении указанного вида разрешенного использования на другой вид, а именно: многоквартирные многоэтажные жилые дома.

На основании обращения общества приказом департамента архитектуры и градостроительства от 26.08.2011 N 460 был утвержден градостроительный план данного земельного участка N RU70321000-0000000000002256.

Письмом от 03.12.2015 N 01-01-19/13360 департамент архитектуры и градостроительства отказал обществу в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома с административными помещениями и подземной автостоянкой по ул. Трифонова, 18 в г. Томске.

Администрация на основании поручения департамента архитектуры и градостроительства от 11.12.2015 N 1666 и пункта 15 Положения N 905 постановлением от 21.01.2016 N 43-з отменила градостроительный план, о чем общество уведомлено муниципальным бюджетным учреждением "Архитектурно-планировочное управление" (письмо от 22.01.2016 N 21).

Полагая, что постановление администрации от 21.01.2016 N 43-з является незаконным и нарушает его права и интересы, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из их неправомерности и необоснованности.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 9, 65, 198, 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Частями 1 и 2 статьи 44 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В соответствии с частью 3 статьи 44 ГрК РФ в составе градостроительного плана земельного участка указываются границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента); информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 44 ГрК РФ).

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13 сформулирована правовая позиция о том, что по смыслу статей 41-46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка, по существу, представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

В ходе разрешения спора суды установили, что после утверждения градостроительного плана в Правила землепользования решениями Думы города Томска от 01.07.2014 N 1050 и N 1051 градостроительный регламент территориальной зоны исторического центра города (ОИ-1) был дополнен предельными параметрами разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства "Минимальная площадь озелененных территорий земельного участка" и "Максимальный коэффициент застройки в границах земельного участка для многоквартирных многоэтажных жилых домов 5-10 этажей; 5-7 этажей; многоквартирных жилых домов в 2-4 этажа"; решением Думы города Томска от 01.07.2014 N 1052 введен параметр разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства "Минимальное количество парковок на земельном участке, предназначенном для строительства (реконструкции) многоквартирного жилого дома" (1 машиноместо на 1 квартиру); решением Думы города Томска от 03.03.2015 N 1257 из перечня видов разрешенного использования территориальной зоны ОИ-1 (зона исторического центра города) исключен вид использования "казино".

Кроме того, согласно информации, предоставленной комитетом по охране объектов культурного наследия администрации Томской области, земельный участок с кадастровым номером 70.621.60200001:120 по адресу: г. Томск, ул. Трифонова, 18, строение 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 расположен:

- на территории выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Татарская слобода - Заисточье", установленной приказом департамента по культуре и туризму Томской области от 29.03.2013 N 109/01-09 "О включении в список выявленных объектов культурного наследия зданий и сооружений, расположенных на территории Томской области";

- в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности культурного наследия "ЗРР 1-24", установленной постановлением администрации Томской области от 14.06.2012 N 226а "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны";

- на территории, непосредственно связанной с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия (ансамбля) "Комплекс Мечети (красной), состоящей из территории двух объектов культурного наследия (памятников) по адресам: г. Томск, ул. Татарская, 22 и ул. Татарская, 24, включенных и зарегистрированных в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации распоряжением администрации Томской области от 22.02.2012 N 165-ра "О принятии решения о включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Томской области".

Придя к выводу, что указанные изменения повлекли несоответствие положений ранее выданного обществу градостроительного плана Правилам землепользования, устанавливающим правовой режим земельных участков, суды посчитали, что у администрации имелись основания для отмены оспариваемого приказа.

В силу пункта 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Соответствующие положения содержатся в статье 53 Устава города Томска, принятого решением Думы города Томска от 04.05.2010 N 1475.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

С учетом изложенного довод общества о том, что действующим законодательством не предусмотрена возможность отмены ранее выданного градостроительного плана со ссылкой на отсутствие такой нормы в ГрК РФ, аналогичный доводу, отклоненному судами первой и апелляционной инстанций, не принимается во внимание суда кассационной инстанции.

Согласно части 2 статьи 13 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Вместе с тем, как правильно указано судами, в ГрК РФ отсутствует норма, предусматривающая как отмену градостроительного плана, так и запрещающая такую отмену.

Поэтому в условиях отсутствия правового регулирования оснований и порядка отмены градостроительного плана в федеральном законодательстве суды обоснованно не усмотрели противоречий нормам ГрК РФ в принятии администрацией Положения N 905, которым предусмотрена отмена градостроительного плана.

Поскольку границы всех территорий названных объектов культурного наследия утверждены в установленном порядке, что подтверждается распоряжением администрации Томской области от 22.02.2012 N 165-ра, приказами департамента по культуре и туризму Томской области от 29.03.2013 N 109/01-09, от 09.09.2013 N 408/01-09, то судами правомерно отклонены доводы заявителя о неустановлении границ выявленного объекта культурного наследия - "Татарская слобода - Заисточье", неотражении его в государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН) и в Правилах землепользования, об отсутствии доказательств того, что названный объект представляет какую-либо ценность, непроведении историко-культурной экспертизы, неуведомлении собственника объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, о включении его в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Судами верно отмечено, что наличие или отсутствие сведений о границах территории объекта культурного наследия в ГКН не влияет на объективный факт существования такой особо охраняемой территории в границах, установленных вышепоименованными нормативными правовыми актами. Невнесение в ГКН сведений о границах территории объекта культурного наследия свидетельствует лишь о невыполнении обязанностей соответствующих органов по внесению сведений в ГКН, но не влияет на правовой режим территории объекта культурного наследия.

Данный вывод судов согласуется с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.09.2013 N 17867/12 и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.02.2015 N 305-КГ14-4322.

Судами также установлено, что на территории земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Трифонова, 18, строение 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, действовал режим охраны памятников истории и культуры Центрального историко- культурного заповедного района (I) и режимы регулирования застройки, установленные решением исполнительного комитета Томского областного совета народных депутатов (далее - исполком) от 30.03.1982 N 71 "Об утверждении проекта охранных зон и зон регулирования застройки г. Томска".

Однако в отмененном градостроительном плане отсутствовала информация о наличии зон охраны памятников истории и культуры и регулирования застройки города Томска, которые не допускали новое многоэтажное строительство до 10 этажей и включали: охранные зоны памятников, в которых новое строительство запрещено, и зону регулирования застройки - "озеленяемые участки, сохраняющие элемент ценной среды и используемые для размещения 14 памятников деревянного зодчества, перевозимых из районов новостроек, и для нового строительства, согласованного с республиканскими органами охраны памятников".

Утверждение общества о том, что в Правила землепользования не были внесены ограничения, установленные упомянутым решением исполкома, суды сочли несостоятельным, так как этот факт не отменяет наличие перечисленных зон охраны памятников истории и культуры и регулирования застройки г. Томска, утвержденных ранее в установленном порядке, и необходимость их отражения в выдаваемых градостроительных планах.

Помимо этого, является обоснованным вывод судов, что сам по себе оспариваемый приказ не нарушает права и законные интересы заявителя, так как принят департаментом в пределах предоставленных ему как органу местного самоуправления полномочий и не противоречит действующему законодательству, поскольку первоначальный приказ департамента об утверждении градостроительный план, отмененный оспариваемым в рамках данного дела приказом, был принят с нарушением закона.

С учетом изложенного в удовлетворении заявленных требований отказано правомерно.

Доводы общества являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. К тому же доводы заявителя направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и имеющихся доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 09.06.2016 Арбитражного суда Томской области и постановление от 17.08.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-1401/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

С.И. Шуйская

Судьи

Н.В. Орлова В.В. Тихомиров