Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 ноября 2014 г. N Ф04-10546/14 по делу N А46-1480/2014

г. Тюмень

27 ноября 2014 г.

Дело N А46-1480/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 ноября 2014 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Орловой Н.В.

Шуйской С.И.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Омска на постановление от 21.08.2014 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Рожков Д.Г., Веревкин А.В., Кудрина Е.Н.) по делу N А46-1480/2014 по иску администрации города Омска (644099, г. Омск, ул. Гагарина, 34, ОГРН 1025500757259, ИНН 5503047244) к Министерству финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9, стр. 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360) о взыскании 890 000 руб.

Другие лица, участвующие в деле: Министерство финансов Омской области.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Мартыненко Ю.В.) в заседании участвовал представитель администрации города Омска Радченко Ю.А. по доверенности от 17.07.2014, представитель Министерства финансов Российской Федерации Сушко А.В. по доверенности от 15.01.2013.

Суд установил:

администрация города Омска (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском (с учетом уточнений иска) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в сумме 890 000 руб.

Определением от 19.03.2014 Арбитражного суда Омской области произведена замена ненадлежащего ответчика - Омской области в лице Министерства финансов Омской области на надлежащего - Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Тем же определением суда в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Омской области.

Решением от 16.05.2014 Арбитражного суда Омской области (судья Баландин В.А.) с Минфина России за счет средств казны Российской Федерации в пользу администрации взысканы убытки в сумме 889 782 руб.

В остальной части иска отказано.

Постановлением от 21.08.2014 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение от 16.05.2014 Арбитражного суда Омской области отменено. Принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

Администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит обжалуемый судебный акт отменить и прекратить производство по делу.

По мнению подателя жалобы, на дату 01.01.2005 у государства отсутствовали перед Мустафой Виталием Андаровичем обязательства но обеспечению его жилым помещением (Мустафа В.А. был принят на учет как инвалид после 01.01.2005), в связи с чем Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 N 614 (далее - Правила N 614) не подлежат применению.

Администрация считает, что ввиду отсутствия не только порядка, но органа, который бы компенсировал органу местного самоуправления расходы по предоставлению жилого помещения инвалиду, орган местного самоуправления не мог обратиться ни в Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации для предоставления субвенций для обеспечения жилым помещением инвалида Мустафы В.А., ни в какой-либо другой федеральный орган государственной власти для предоставления денежных средств для возмещения своих расходов.

Кассатор полагает, что обязанность Российской Федерации по возмещению расходов, связанных с выплатой денежных средств для приобретения жилья инвалиду, обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений иным категориям граждан и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. Противоправность действий ответчика выразилось в неисполнении обязанностей по компенсации истцу указанных затрат. Доказательства того, что Российская Федерация выделила финансовые средства на реализацию полномочий, предусмотренных частью 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), то есть на обеспечение жилым помещением инвалида, вставшего на учет после 01.01.2005, ответчиком не представлены.

В связи с предоставлением жилого помещения муниципального жилищного фонда инвалиду администрация вправе требовать от Российской Федерации возмещения убытков, так как у администрации должны будут возникнуть расходы по приобретению иного жилого помещения для исполнения собственных обязательств. Факт выбытия (невыбытия) предоставленного жилого помещения из муниципальной собственности не имеет юридического значения, так как расходы администрация понесет при приобретении иного аналогичного жилого помещения.

В судебном заседании заявитель доводы кассационной жалобы поддержал, представитель Минфина России просил в удовлетворении жалобы отказать.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, а также соответствие выводов в указанном акте установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением Центрального районного суда города Омска от 27.08.2012 по делу N 2-3986/2012 администрация обязана предоставить Мустафе В.А., 26.09.1961 года рождения, на состав семьи из одного человека благоустроенное жилое помещение по договору социального найма общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления во внеочередном порядке, находящееся в черте населенного пункта города Омска.

Администрацией 24.12.2012 принято постановление N 1668-п о предоставлении Мустафе В.А. по договору социального найма жилого помещения муниципального жилищного фонда города Омска, расположенного по адресу: город Омск, микрорайон "Крутая Горка", улица Силина В.А., д. 11, кв. 79.

Между муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области и Мустафой В.А. 29.12.2012 подписан договор социального найма жилого помещения N 2424/12, а также акт передачи по договору социального найма жилого помещения.

Согласно отчету от 10.12.2013 N МК-ОМ5-2 об оценке рыночной стоимости квартиры, расположенной по адресу: город Омск, микрорайон "Крутая Горка", улица Силина В.А., д. 11, кв. 79, стоимость данной квартиры составляет 889 782 руб., итоговая стоимость 890 000 руб.

Утверждая, что администрации необходимо будет приобретать квартиру в муниципальную собственность взамен выбывшей из владения квартиры, истец обратился с иском в Арбитражный суд Омской области по настоящему делу с требованием о взыскании убытков.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 17, 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ), пунктами 3, 4 статьи 49, частью 3 пункта 2 статьи 57, частью 4 пункта 1 статьи 51 ЖК РФ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире", частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, статьями 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьями 55, 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" и учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, пришел к выводу, что в настоящем случае право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, вследствие чего расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

При этом отметил, что отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 57 ЖК РФ, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

Поскольку истец обязан предоставить жилое помещение инвалиду, однако федеральный орган государственной власти встречную обязанность не выполнил, расходы на исполнение названных полномочий администрации за счет средств казны Российской Федерации не компенсировал, суд первой инстанции пришел к выводу, что исковые требования подлежат удовлетворению на основании статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Доводы относительно того, что предоставление жилья инвалидам является обязательством муниципального образования, судом первой инстанции были отклонены.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, руководствовался статьей 40, частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, частью 2 статьи 57 ЖК РФ, статьей 17 Закона N 181-ФЗ, частью 5 статьи 19, статьями 55, 60, 61, частью 6 статьи 19, частью 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ, статьями 135-138 БК РФ, статьями 16, 69 АПК РФ, Правилами N 614, правовыми позициями, изложенными в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 08.07.2004 N 303-О, от 15.02.2005 N 58-О, от 02.11.2006 N 540-О, и учитывая, что доказательства передачи в адрес соответствующего федерального органа государственной власти необходимого пакета документов, в том числе заявки, для осуществления выделения Минфином России денежных средств в счет компенсации заявленных истцом расходов, равно как и обращение за таковой выплатой в Минфин России в дело истцом не представлены, исходил из того, что выводы о противоправности бездействия Российской Федерации ввиду отказа от исполнения обязательства по компенсации расходов за счет федерального бюджета необоснованны, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

При этом отметил, что обязанность по предоставлению Мустафе В.А. жилого помещения по договору социального найма возложена на администрацию вступившим в законную силу решением Центрального районного суда города Омска от 27.08.2012 по делу N 2-3986/2012. При этом Российская Федерации в лице Минфина России к участию в деле не привлекалась.

Кроме того, руководствуясь статьями 12, 15, 16, пунктом 1 статьи 401 ГК РФ и учитывая, что основанием для применения к ответчику гражданско-правовой ответственности служит наличие состава правонарушения, одним из условий которого является наличие причиненных убытков, а факт выбытия квартиры из муниципальной собственности не доказан, администрацией несение расходов, равно как и необходимость несения расходов в будущем надлежащими доказательствами не подтверждена, пришел к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда апелляционной инстанции сделаны с нарушением норм материального права, исходя из следующего.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу обеспечения жильем инвалидов, и в связи с этим - распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, являются нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу статей 7, 71 (пункты "в", "з"), 75 (часть 3), 114 (пункт "а" части 1), 132 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности статьями 39 (часть 1), 40 (часть 3).

Специальное регулирование обеспечения инвалидов жилыми помещениями, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, предусмотрено положениями статьи 17 Закона N 181-ФЗ.

В соответствии со статьей 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 настоящего Федерального закона.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в отношении инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, указанной статьей предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Настоящий спор возник вследствие предоставления жилого помещения из муниципального жилищного фонда гражданину на основании вступившего в законную силу решения суда после 01.01.2005.

Частью 3 статьи 49 ЖК РФ предусмотрена возможность установления федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации отдельных категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма.

Согласно части 4 статьи 49 названного Кодекса категориям граждан, указанным в части 3 данной статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном Жилищным кодексом Российской Федерации порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Частью 1 статьи 57 ЖК РФ предусмотрено, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 настоящей статьи случаев. Согласно части 2 этой же статьи вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются: 1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; 3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне.

Таким образом, согласно пункту 3 части 2 статьи 57, пункту 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ, постановлению Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" лица, страдающие заболеваниями из утвержденного Перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения предоставляются вне очереди.

В силу части 3 статьи 57 ЖК РФ гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.2009 N 1563-О-О указано, что содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении упомянутой категории граждан жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 указанного Кодекса), закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 551-О-О для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда необходимо признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении. Предоставление же жилого помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда (жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации) возможно лишь при наличии специального регулирования, устанавливающего право соответствующей категории граждан на обеспечение жильем из указанного жилищного фонда, при условии признания таких граждан нуждающимися в жилых помещениях и вне зависимости от их имущественного положения. При этом предоставление им жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления возможно только в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (часть 4 статьи 49 ЖК РФ).

В соответствии со статьями 135 - 138 БК РФ, статьями 55, 60, 61 Закона N 131-ФЗ реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов.

Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу статьи 28.2 Закона N 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, в том числе обеспечение жилыми помещениями нуждающихся, вставших на учет до 01.01.2005.

Таким образом, данные положения предусматривают целевой характер субвенций, а именно на реализацию полномочий по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005.

Вместе с тем отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 57 ЖК РФ, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

Учитывая, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1069, 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

По смыслу указанных норм права при рассмотрении судом данных исковых требований доказыванию подлежат факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией своих обязанностей, наличие и размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что администрация выполнила свою обязанность по предоставлению жилого помещения, однако федеральный орган государственной власти расходы на выполнение названных полномочий истца за счет средств казны Российской Федерации не компенсировал.

Доказательств того, что истцу в рассматриваемый период были выделены финансовые средства на реализацию полномочий, предусмотренных статьей 57 ЖК РФ, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, Минфином России не представлено.

Поскольку исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в законе лицам.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что убытки подлежат возмещению Российской Федерацией, от имени которой в рассматриваемых правоотношениях выступает Минфин России, и правильно удовлетворил исковые требования, а суд апелляционной инстанции необоснованно исходил из отсутствия факта противоправности в действиях ответчика, также применив Правила N 614, не подлежавшие применению. В силу пункта 1 указанных Правил они определяют порядок предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, а также вставших на учет ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны.

На отсутствие доказательств выбытия квартиры из муниципальной собственности как на обстоятельство, имеющее значение для разрешения данного спора, суд апелляционной инстанции сослался неправомерно.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10, возмещение расходов администрации на обеспечение жильем не может ставиться в зависимость от выбытия жилого помещения из муниципальной собственности. Юридическое значение имеет факт предоставления муниципального жилого помещения лицу, относящемуся к иной (дополнительной) категории граждан, и то, что это жилое помещение является муниципальной собственностью и предназначено для реализации целей муниципального образования. Предоставив жилое помещение третьему лицу, истец в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться этой квартирой, поскольку она обременена жилищными правами граждан и, соответственно, за счет данного жилого помещения не может исполнить собственные обязательства. Следовательно, для исполнения своих основных обязательств, возложенных Жилищным кодексом Российской Федерации, администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

При указанных обстоятельствах постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление от 21.08.2014 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-1480/2014 отменить.

Оставить в силе решение от 16.05.2014 Арбитражного суда Омской области по настоящему делу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Н.В. Орлова С.И. Шуйская