Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 декабря 2014 г. N Ф04-13576/14 по делу N А70-8946/2014

г. Тюмень

17 декабря 2014 г.

Дело N А70-8946/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Орловой Н.В.

Шуйской С.И.

при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Тюмени на определение от 21.10.2014 Арбитражного суда Тюменской области (судьи Коряковцева О.В., Бадрызлова М.М., Соловьев К.Л.) по делу N А70-8946/2014 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ОФИС-2012" (625000, г. Тюмень, ул. Республики, 65, ОГРН 1117232056259, ИНН 7204175322) к администрации города Тюмени (625036, г. Тюмень, ул. Первомайская, 20, ОГРН 1027200865284, ИНН 7201001092) о признании недействующим постановления от 13.01.2014 N 10 "Об утверждении проекта планировки территории планировочного района N 6 Центральный (правый берег р. Тура - ул. Мельникайте - ул. Пермякова по ГП - транссибирская магистраль - лог с руслом р. Тюменка)" в части утверждения красных линий и схемы развития транспортной инфраструктуры в элементе планировочной структуры (квартале) 06:02:09:01, согласно которым земельные участки с кадастровыми номерами 72:23:0218003:1872, 72:23:0218003:1873, 72:23:0218003:295 и 72:23:0218003:2960 вошли в территорию земель общего пользования.

В заседании приняли участие представители:

от общества с ограниченной ответственностью "ОФИС-2012" - Коновалов А.В. по доверенности от 14.01.2014 N 4, Стадухина Ж.А. по доверенности от 14.01.2014 N 2;

от администрации города Тюмени - Поршнева М.В. по доверенности от 26.12.2013 N 7/14, Крюкова М.В. по доверенности от 12.03.2014 N 159/14, Тамашакина Д.С. по доверенности от 26.12.2013 N 10/14.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "ОФИС-2012" (далее - ООО "ОФИС-2012", общество) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к администрации города Тюмени (далее - администрация) о признании недействующим постановления от 13.01.2014 N 10 "Об утверждении проекта планировки территории планировочного района N 6 Центральный (правый берег р. Тура - ул. Мельникайте - ул. Пермякова по ГП - транссибирская магистраль - лог с руслом р. Тюменка)", опубликованного в официальном издании органов государственной власти города Тюмени в специальном выпуске газеты "Тюменский курьер" от 18.01.2014 N 7, в части утверждения красных линий и схемы развития транспортной инфраструктуры в элементе планировочной структуры (квартале) 06:02:09:01, согласно которым земельные участки с кадастровыми номерами 72:23:0218003:1872, 72:23:0218003:1873, 72:23:0218003:295 и 72:23:0218003:2960 вошли в территорию земель общего пользования (далее - постановление от 13.01.2014 N 10, проект планировки).

Определением от 21.10.2014 Арбитражного суда Тюменской области производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обществу возвращено 2 000 руб. государственной пошлины из федерального бюджета.

Администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит обжалуемый судебный акт отменить полностью и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тюменской области.

По мнению подателя жалобы, судом неверно применены нормы статей 9, 41, 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), не учтена правовая позиция, выраженная в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - постановление Пленума N 58).

Ссылаясь на определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2014 N 4-АПГ14-11, которое является судебным актом по конкретному делу, а не обобщенной судебной практикой, суд нарушил часть 4 статьи 170 АПК РФ, частью 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статью 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации". Требование об оспаривании проекта планировки подлежало рассмотрению судом по правилам главы 24 АПК РФ.

По мнению администрации, оспариваемый акт не отвечает признакам нормативности. С учетом положений статей 41, 42 ГрК РФ постановление от 13.01.2014 N 10 является актом публичного органа, разработанным с целью выделения элементов планировочной структуры определенной территории, а также установления параметров их планируемого развития, который адресован ограниченному кругу лиц - собственникам и пользователям земельных участков указанной в нем территории, собственникам объектов капитального строительства, расположенных на соответствующей территории. Являясь проектом планировки территории, постановление от 13.01.2014 N 10 не содержит норм права и по своей юридической природе является ненормативным актом.

Определение нормативности/ненормативности акта должно определяться органом, издавшим соответствующий акт. В данном случае администрация определила постановление от 13.01.2014 N 10 в качестве ненормативного. В письме заместителя губернатора Тюменской области от 11.08.2014 N 03-08-535/4 также указывается на отсутствие нормативности акта об утверждении проектов планировки.

Общество представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения как соответствующий действующему законодательству, указывает на нормативный характер постановления от 13.01.2014 N 10 в силу того, что оно рассчитано на неоднократное применение и касается неопределенного круга лиц, опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы и возражения.

Судебная коллегия, проверив законность обжалуемого судебного акта, не находит оснований для его отмены исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ООО "ОФИС-2012" обратилось в арбитражный суд в порядке главы 23 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2014) с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта - постановления от 13.01.2014 N 10.

Данным постановлением, опубликованным в официальном издании органов государственной власти города Тюмени в специальном выпуске газеты "Тюменский курьер" от 18.01.2014 N 7, утвержден проект планировки территории планировочного района N 6 - Центральный (правый берег р. Тура - ул. Мельникайте, - ул. Пермякова по ГП-Транссибирская магистраль - лог с руслом р. Тюменка).

Проект планировки утвержден в составе основного чертежа планировки названной территории, определяющего согласно приложению разбивочный чертеж красных линий, включая ведомость координат поворотных точек; схемы развития транспортной и инженерной инфраструктур, а также связи; положение о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, содержащее сведения о зонах размещения объектов капитального строительства и их видах, красные линии, градостроительные регламенты, установленные Правилами землепользования и застройки города Тюмени, утвержденные решением Тюменской городской Думы от 30.10.2008 N 154 (далее - Правила землепользования); положение о характеристиках планируемого развития территории, включающее сведения о плотности и параметрах застройки территории, характеристики развития систем социального, транспортного, инженерного обеспечения, мероприятия по санитарной очистке территории, гражданской обороне, по защите территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и технико-экономические показатели.

Как указало общество, проект планировки нарушает его законные права и интересы, поскольку предусматривает включение в состав земель общего пользования (за счет выделения ее красными линиями) арендуемых обществом земельных участков с кадастровыми номерами 72:23:0218003:1872, 72:23:0218003:1873, 72:23:0218003:295 и 72:23:0218003:2960, расположенных по адресу: г. Тюмень, район улиц - Профсоюзная - Володарского - Северная - Республики и относящихся к территории планировочного района N 6 - Центральный (номер элемента планировочной структуры (квартала) - 06:02:09:01).

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения общества в суд с заявлением по настоящему делу.

Рассматривая указанное заявление, суд пришел к выводу о противоречии довода администрации о том, что оспариваемое постановление не является нормативным актом, сложившейся судебной практике. При этом суд сослался на определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2014 N 4-АПГ14-11.

Прекращение производства по делу мотивировано ссылкой на Федеральный закон от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28.06.2014 N 186-ФЗ), вступивший в силу 06.08.2014, и тем, что заявление общества было принято к производству 06.08.2014, то есть в период, когда уже действовали изменения в статью 29 АПК РФ, в связи с чем оспаривание нормативного правового акта арбитражному суду не подведомственно.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума N 58 по правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.

В связи с этим при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания, принимая во внимание также разъяснения, изложенные в пункте 1.1, согласно которым:

акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение;

акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

Согласно пунктам 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - постановление Пленума N 48) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности, типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Таким образом, высшими судебными инстанциями в указанных постановлениях был изложен единый правовой подход к определению нормативного правового акта, согласно которому определяющим является содержание акта, которое предполагает наличие правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, обязательных для неопределенного круга лиц и направленных на урегулирование общественных отношений. Следовательно, отнесение оспариваемого постановления к ненормативным правовым актам исходя из его названия необоснованно.

Пунктом 4 статьи 2 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности и строительства зависит, в том числе и от содержания соответствующей документации по планировке территории. При этом не представляется возможным определить индивидуально круг субъектов, которые могут иметь отношение к указанным вопросам.

Согласно ГрК РФ градостроительная документация о застройке представляет собой документацию по планировке территории. При этом в силу части 5 статьи 41 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и для размещения линейных объектов (части 1 и 2 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки территории, подлежащая утверждению уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедуры публичных слушаний, состоит из чертежей планировки территории и положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, о характеристиках планируемого развития территории и развития систем социального, транспортного обслуживания, инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. При этом на чертежах планировки территории отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (статья 42 ГрК РФ).

Проекты межевания территорий (квартала, микрорайона) могут быть подготовлены как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона), установленных проектами планировки территорий (части 1 и 3 статьи 43 ГрК РФ).

Частью 5 статьи 43 данного Кодекса предусмотрено, что проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются: красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13 определено содержание и соотношение градостроительной документации и градостроительного плана. Из данного постановления следует, что информация о характеристиках, в том числе строительных, земельных участков и имеющиеся в отношении них ограничения определяются в Правилах землепользования, проекте планировки и проекте межевания территории. При этом градостроительный план представляет собой выписку из указанных документов применительно к конкретному земельному участку и не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой располагается земельный участок.

Постановлением от 13.01.2014 N 10 утвержден проект в составе основного чертежа планировки названной территории, определяющего согласно приложению разбивочный чертеж красных линий, включая ведомость координат поворотных точек; схемы развития транспортной и инженерной инфраструктур и связи; положение о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, содержащее сведения о зонах размещения объектов капитального строительства и их видах, красные линии, градостроительные регламенты.

Таким образом, предметом регулирования градостроительной документацией является территория поселения, для которой утверждаются правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, содержащие характеристики земельных участков, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

Названные лица должны осуществлять свою деятельность с учетом установленных указанным актом красных линий - линий, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 той же статьи).

Красные линии являются обязательным элементом проекта планировки территории города (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Пунктом 3.8 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), принятой и введенной в действие постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 N 18-30 предусмотрено, что красные линии и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету, в том числе в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц, площадей; в проектах межевания территорий; в земельном и градостроительном кадастрах.

Учитывая изложенное, оспариваемый акт обладает такими признаками, как регулирование общественных отношений, наличие норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, в связи с чем обоснованно признан нормативным актом.

Правомерность вывода суда об отнесении оспариваемого акта к нормативным подтверждается также позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении Президиума от 15.07.2010 N 2438/10, которым спор о признании недействующим постановления главы администрации муниципального образования об утверждении проекта красных линий, входящих в состав документов планировки территории, рассмотрен по правилам главы 23 АПК РФ.

На основании пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ), вступившей в законную силу с 06.08.2014, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Согласно статье 2 Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ дела, указанные в пункте 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ, не рассмотренные на день вступления в силу настоящего Федерального закона, рассматриваются судами, принявшими их к производству, в соответствии с правилами, предусмотренными АПК РФ и действовавшими на день принятия соответствующих дел к производству.

Из положений указанных норм следует, что арбитражный суд может рассмотреть по существу дело об оспаривании нормативного акта только при наличии доказательств принятия к производству заявления об оспаривании нормативного акта до 06.08.2014.

Учитывая, что заявление общества было принято к производству Арбитражного суда Тюменской области 06.08.2014, то есть в тот период, когда действовали указанные изменения в статье 29 АПК РФ, суд правомерно прекратил производство по делу в порядке статьи 150 АПК РФ, не допустив нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого судебного акта. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 289, 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

определение от 21.10.2014 Арбитражного суда Тюменской области по делу N А70-8946/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Н.В. Орлова С.И. Шуйская