Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 декабря 2014 г. N Ф04-12653/14 по делу N А75-1381/2014

г. Тюмень

18 декабря 2014 г.

Дело N А75-1381/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Орловой Н.В.

Тамашакина С.Н.

при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры на решение от 25.04.2014 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (судья Федоров А.Е.) и постановление от 26.08.2014 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Веревкин А.В., Еникеева Л.И., Зиновьева Т.А.) по делу N А75-1381/2014 по иску администрации города Нягани (628186, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, г. Нягань, ул. 30 лет Победы, 8, ОГРН 1038600201870, ИНН 8610004378) к Департаменту финансов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (628012, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, г. Ханты-Мансийск, ул. Мира, 5, 325, ОГРН 1028600516053, ИНН 8601009620) о взыскании 1 293 000 руб.

Другие лица, участвующие в деле: Департамент социального развития Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

В заседании принял участие представитель администрации города Нягани - Мейстер О.Н. по доверенности от 01.12.2014 N 18.

Суд установил:

администрация города Нягани (далее - администрация, истец) обратилась с исковым заявлением к Департаменту финансов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (далее - департамент финансов, ответчик) о взыскании 1 293 000 руб. убытков.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент социального развития Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Решением от 25.04.2014 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, оставленным без изменения постановлением от 26.08.2014 Восьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены. С Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в лице департамента финансов за счет казны Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в пользу администрации взыскано 1 293 000 руб. убытков.

Департамент финансов обратился с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить полностью, считая их незаконными, необоснованными и направить дело на новое рассмотрение.

По мнению подателя жалобы, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций нарушили нормы процессуального права, установленные статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) указав, что исковые требования о возмещении расходов на приобретение жилого помещения сформулированы администрацией как требование о взыскании убытков.

В 2012 финансовом году истцу в рамках Закона Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 12.11.2011 N 106-оз "О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа-Югры на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", Закона Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 20.06.2006 N 60-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа-Югры отдельным государственным полномочием по предоставлению социальной поддержки по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями" было передано отдельное государственное полномочие по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей жилыми помещениями и необходимые для осуществления переданного государственного полномочия финансовые средства в виде субвенции, составившие 48 405 тыс. руб., однако жилое помещение Феденевой Наталье Николаевне (далее - Феденева Н.Н.) в 2012 году предоставлено не было, а неиспользованные средства субвенции составили более 26 млн. руб.

В 2013 году выделенные истцу средства субвенции составили 35 286,2 тыс. руб, в связи с чем предоставление жилого помещения не из специализированного муниципального жилищного фонда по договору найма специализированных жилых помещений, а из муниципального жилищного фонда социального использования по договору социального найма находилось вне рамок переданного в 2013 году истцу государственного полномочия. Неиспользованных средств субвенции за 2013 год было возвращено более 14 млн. руб.

Механизм реализации переданных полномочий посредством перечисленных в местные бюджеты субвенций предполагает покупку органами местного самоуправления жилья для его предоставления детям-сиротам и не предполагает его предоставление из жилья, имеющегося в муниципальном фонде с последующим обращением в органы государственной власти за компенсацией.

Привлечение истцом департамента финансов в качестве ответчика не обоснованно.

В случае невозможности исполнения решения суда в установленные сроки истец мог обратиться за предоставлением отсрочки исполнения решения до момента его законного исполнения.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

В судебном заседании представитель администрации доводы отзыва поддержал, просил в удовлетворении жалобы отказать.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, вступившим в законную силу решением Няганьского городского суда от 20.11.2012 на администрацию возложена обязанность предоставить Феденевой Н.Н. благоустроенное жилое помещение по договору социального найма.

Во исполнение указанного решения администрация предоставила Феденевой Н.Н. из муниципального жилищного фонда жилое помещение площадью 35,2 кв. м, расположенное по адресу: г. Нягань, ул. Уральская, 71, 7, на основании договора социального найма от 24.05.2013 N 55/05.

При этом переданная в социальный наем Феденевой Н.Н. квартира являлась собственностью муниципального образования город Нягань.

Согласно отчету от 16.07.2013 N 05/07, подготовленному обществом с ограниченной ответственностью "АГАТ-Оценка", рыночная стоимость квартиры площадью 33,2 кв. м, по адресу: г. Нягань, ул. Уральская, 71, 7, составляет 1 293 000 руб.

Поскольку исполнение решения суда общей юрисдикции произведено за счет муниципального жилищного фонда, администрация обратилась в арбитражный суд с иском по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 5, 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьями 132, 133 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьей 65 АПК РФ, пунктом 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), разъяснениями, содержащимися в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации", и учитывая что, предоставив жилое помещение Феденевой Н.Н., администрация в силу жилищного законодательства за счет данного жилого помещения не может исполнить собственные обязательства, для исполнения своих основных обязательств, возложенных ЖК РФ, администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости, пришел к выводу о наличии причинно-следственной связи между понесенными истцом расходами на приобретение жилья для передачи его Феденевой Н.Н. и обязанностью ответчика в силу закона возместить данные расходы, а также доказанности размера понесенных истцом убытков.

При этом доводы департамента финансов о том, что он является ненадлежащим ответчиком по делу, суд отклонил, поскольку распорядителем бюджетных средств субъекта Российской Федерации, в данном случае субвенций, выделенных для обеспечения жилой площадью детей-сирот, является департамент финансов, администрация заявила исковые требования к надлежащему ответчику.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился. Относительно возражения ответчика о неиспользованном остатке полученной субвенции апелляционный суд указал, что наличие такого остатка само по себе не свидетельствует о надлежащем исполнении субъектом Российской Федерации своих обязательств по финансовому обеспечению переданных органам местного самоуправления полномочий по предоставлению жилья детям-сиротам. Наличие решения суда, которым на орган местного самоуправления возложена обязанность предоставить жилое помещение гражданину из числа детей-сирот во внеочередном порядке, уже говорит о ненадлежащем исполнении субъектом Российской Федерации своих обязательств по финансовому обеспечению переданных органам местного самоуправления полномочий по предоставлению жилья указанной категории лиц.

Кроме того, указал, что реализация данных полномочий осуществляется путем размещения заказа на право заключения муниципальных контрактов на приобретение квартир в соответствии с законодательством о государственном и муниципальном заказе, данная процедура является длительной по времени, аукцион может не состояться, в том числе в силу отсутствия заявок на участие в нем. При таких обстоятельствах наличие остатка субвенций может означать, что орган местного самоуправления не успел в установленном законом порядке приобрести жилые помещения для их предоставления рассматриваемой категории граждан, в силу сложности и длительности процедуры приобретения жилья, а возместить расходы за счет субвенции администрация не могла в силу необходимости ее расходования только на перечисленные цели.

В соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных норм.

Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 5, 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных учреждениях), отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация данных полномочий подконтрольна государству.

Исходя из положений указанных норм, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что в силу прямого указания закона обеспечение детей-сирот жилыми помещениями является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

При этом согласно пункту 8 статьи 12 Закона Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 09.06.2009 N 86-оз "О дополнительных гарантиях и дополнительных мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, усыновителей, приемных родителей в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре" (далее - Закон N 86-оз) органы местного самоуправления на неограниченный срок наделяются отдельными государственными полномочиями, в том числе по предоставлению лицам, указанным в пункте 1 статьи 5 настоящего Закона, жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 13 Закона N 86-оз отдельными государственными полномочиями, предусмотренными в статье 12 настоящего Закона, наделяются органы местного самоуправления перечисленных муниципальных образований, в том числе города Нягани.

Вывод судов о том, что на территории Ханты-Мансийского автономного округа-Югры полномочия по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями переданы субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления города Нягани и финансируются из бюджета субъекта, является правильным.

Данные выводы, а также обстоятельства предоставления жилого помещения, сумму компенсации стороны не оспаривают.

Вместе с тем, суды, сославшись на законодательство субъекта Российской Федерации, его не применили и не учли следующего.

В порядке пункта 1 статьи 15 ГК РФ, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Для применения гражданско-правовой ответственности в виде взыскания убытков на основании статьи 15 ГК РФ необходимо доказать наличие противоправных действий ответчика, факт несения убытков и их размер, причинно-следственную связь между действиями ответчика и наступившими для истца неблагоприятными последствиями.

Удовлетворяя исковые требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что ответчиком не были исполнены надлежащим образом обязательства по финансовому обеспечению переданных органам местного самоуправления полномочий по предоставлению жилья.

Однако данный вывод является преждевременным, сделанным без учета подлежавших применению норм права.

Статьей 15 Закона N 86-оз определены права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий.

В соответствии с пунктом 1 данной статьи органы местного самоуправления имеют право получать средства из бюджета автономного округа, предназначенные для финансирования переданных им отдельных государственных полномочий, и обязаны использовать по целевому назначению эти финансовые средства, в пределах предоставленных субвенций.

Пунктом 3 статьи 5 Закона N 86-оз установлено, что жилые помещения специализированного жилищного фонда предоставляются детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, иным лицам, включенным в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений либо на основании вступивших в законную силу судебных решений.

При этом согласно пункту 3.1 той же статьи формирование и ведение списка осуществляются органами опеки и попечительства по месту жительства или месту пребывания лиц, указанных в пункте 1 настоящей статьи.

Пункт 5 статьи 5 Закона N 86-оз предусматривает, что приобретение (строительство) жилых помещений с целью их дальнейшего предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в пределах утвержденных бюджетных ассигнований и доведенных лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год, предусмотренных на указанные цели законом о бюджете Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, с учетом статьи 14 настоящего Закона, которая предусматривает способ (методику) расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета автономного округа для осуществления органами местного самоуправления передаваемых отдельных государственных полномочий.

Указанная норма предусматривает, что объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета автономного округа для осуществления органами местного самоуправления передаваемых отдельных государственных полномочий, определяется по определенной формуле.

В частности, годовой объем средств на реализацию настоящего Закона, предоставляемых отдельному муниципальному образованию для осуществления органами местного самоуправления передаваемого отдельного государственного полномочия по предоставлению в соответствии с законодательством Российской Федерации детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также иным лицам жилых помещений специализированного жилищного фонда, определяется по формуле Ос4, в которой учитываются: общая площадь представляемого жилого помещения специализированного жилого фонда на одиноко проживающего гражданина в размере 33 кв. м, норматив (показатель) средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилого помещения в капитальном исполнении в соответствующем муниципальном образовании, утвержденный уполномоченным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа-Югры на третий квартал текущего финансового года, а также численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, иных лиц: которые включены в список и у которых право на предоставление жилых помещений возникло и не реализовано до начала очередного финансового года, а также возникнет в очередном финансовом году; которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на основании вступивших в законную силу судебных решений.

Из данных норм следует, что обязанности по осуществлению рассматриваемого государственного полномочия распределены между муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации, при этом содержанием обязательств последнего является выделение средств субвенции, объем которой определяется как годовой и зависит от численности лиц, имеющих право на льготу, определение объема выделяемых средств не поставлено в зависимость от времени вступления в силу решения суда об обеспечении детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей жилыми помещениями, а лица, право которых не было реализовано до начала очередного финансового года, учитываются при определении объема субвенции на следующий год.

Указанные нормы не были применены, в связи с чем суды не установили, каким образом был определен объем субвенций, выделенных истцу в 2012, в 2013 годах, является ли предоставление спорного жилого помещения из муниципального фонда следствием бездействия истца или ответчика при определении объема субвенции и реализации ими своих полномочий.

Без установления таких юридически значимых обстоятельств решение по спору нельзя признать законным и обоснованным.

С учетом изложенного вывод судов о том, что бездействие ответчика, выраженное в неисполнении обязательств по выделению финансовых средств на осуществление переданного государственного полномочия, повлекло причинение истцу убытков, сделан при неисследованности значимых обстоятельств, при неправильном толковании и применении норм права.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции считает, что судебные акты не являются законными и обоснованными, в связи с чем в соответствии с частями 1-3 статьи 288 АПК РФ указанные судебные акты подлежат отмене.

Так как для принятия обоснованного и законного решения требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, установленные для рассмотрения в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит передаче на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное, всесторонне и полно установить указанные выше юридически значимые обстоятельства дела, предложив сторонам представить соответствующие доказательства, дать надлежащую правовую оценку имеющимся в деле доказательствам в их совокупности и взаимной связи, проверить в полном объеме доводы сторон и при правильном применении норм материального права и соблюдении норм процессуального права принять законное и обоснованное решение.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 25.04.2014 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и постановление от 26.08.2014 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А75-1381/2014 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Н.В. Орлова С.Н. Тамашакин