Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 марта 2015 г. N Ф04-15869/15 по делу N А27-1045/2014

г. Тюмень

4 марта 2015 г.

Дело N А27-1045/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 марта 2015 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Бушмелевой Л.В.

Шуйской С.И.

при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "КапиталИнвест" на решение от 23.09.2014 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Ходякова О.С.) и постановление от 11.12.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Колупаева Л.А., Музыкантова М.Х., Полосин А.Л.) по делу N А27-1045/2014 по заявлению закрытого акционерного общества "КапиталИнвест" (653024, Кемеровская обл., г. Прокопьевск, ул. Луговая, 24, ОГРН 1084223004007, ИНН 4223051447) к Комиссии по землепользованию и застройке города Прокопьевска, администрации города Прокопьевска (653000, Кемеровская обл., г. Прокопьевск, пр-кт Шахтеров, 41, ОГРН 1024201883408, ИНН 4223020939) о признании незаконным бездействия и обязании устранить нарушения.

Другие лица, участвующие в деле: Управление архитектуры и градостроительства администрации города Прокопьевска, Департамент по недропользованию по Сибирскому федеральному округу.

В заседании от администрации города Прокопьевска приняла участие Мягких А.Г. по доверенности от 22.12.2014 N 01-6/557.

Суд установил:

закрытое акционерное общество "КапиталИнвест" (далее - ЗАО "КапиталИнвест", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к администрации города Прокопьевска (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неподготовке Комиссией по землепользованию и застройке заключения, содержащего рекомендации о внесении изменения в Правила землепользования и застройки города Прокопьевска, в соответствии с поступившими предложениями общества от 07.10.2013; непринятии главой города Прокопьевска решения о подготовке проекта о внесении изменения в Правила землепользования и застройки города Прокопьевска в соответствии с поступившими предложениями общества; обязании администрации города Прокопьевска внести изменения в Правила землепользования и застройки города Прокопьевска путем подготовки заключения Комиссией по землепользованию и застройке с рекомендацией о внесении в Правила землепользования и застройки города Прокопьевска об изменении зон ПК-2, Р-2, РФ на зону ПК-1, а также путем принятия главой города Прокопьевска решения о подготовке проекта о внесении изменения в Правила землепользования и застройки об изменении зон ПК-2, Р-2, РФ на зону ПК-1 (требования изложены в редакции ходатайства об уточнении предмета от 03.06.2014).

Определениями от 04.03.2014, 07.05.2014 и 16.06.2014 Арбитражного суда Кемеровской области к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление архитектуры и градостроительства администрации города Прокопьевска (далее - управление), Комиссия по землепользованию и застройке города Прокопьевска и Управление по недропользованию по Кемеровской области.

Определением суда от 19.08.2014 Арбитражного суда Кемеровской области произведена замена Управления по недропользованию по Кемеровской области на его правопреемника - Департамент по недропользованию по Сибирскому федеральному округу.

Определением от 27.08.2014 Арбитражного суда Кемеровской области к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Комиссия по землепользованию и застройке города Прокопьевска (далее - комиссия), исключенная из числа третьих лиц.

Решением от 23.09.2014 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 11.12.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда, требования ЗАО "КапиталИнвест" оставлены без удовлетворения.

ЗАО "КапиталИнвест" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их незаконными, необоснованными, не соответствующим фактическим обстоятельствам дела, принятыми с неправильным применением норм материального права, принять по делу новое решение, удовлетворив заявленные требования в полном объеме.

По мнению подателя жалобы, наличие противоречий в документах территориального планирования города Прокопьевска, нарушение порядка подготовки этих документов, в том числе генерального плана территории, предусмотренного статьями 23-24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в результате чего в документах территориального планирования отсутствует информация о наличии на территории города Прокопьевска месторождений полезных ископаемых, предназначенных для промышленной разработки, в том числе участка "Центральный", может привести к тому, что заявитель будет лишен права на геологическое изучение недр и разработку полезных ископаемых и понесет значительные убытки, связанные с невозможностью компенсировать понесенные расходы, связанные с получением лицензии и подготовки территории к освоению.

ЗАО "КапиталИнвест" считает, что законность отказа в письме от 24.10.2013 N 47/645 судом первой инстанции вообще не рассматривалась, хотя общество неоднократно указывало как на незаконность самого отказа, так и на нарушение администрацией (комиссией) предусмотренной законом процедуры по рассмотрению заявления общества по внесению изменений в Правила землепользования и застройки.

Суд не принял во внимание, что ЗАО "КаптиталИнвест" обратилось в Арбитражный Суд Кемеровской области с заявлением о незаконности бездействия администрации города Прокопьевска в части несовершения действий, предусмотренных муниципальным регламентом, на основании заявления ЗАО "КапиталИнвест". Именно заявленные требования должны были быть рассмотрены судами.

В судебном заседании представитель администрации просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения как соответствующие действующему законодательству.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ЗАО "КапиталИнвест" на основании решения аукционной комиссии от 27.01.2012 и приказа Федерального агентства по недропользованию от 02.02.2012 N 133 предоставлено право пользования недрами на участке Центральный Прокопьевского каменноугольного месторождения, расположенного на территории Прокопьевского городского округа Кемеровской области.

ЗАО "КапиталИнвест" 24.02.2012 выдана лицензия серии КЕМ номер 01624 ТР с целевым назначением и видами работ: геологическое изучение, разведка и добыча каменного угля на участке Центральный Прокопьевского каменноугольного месторождения, сроком действия до 25.02.2037.

В предварительные границы горного отвода вошли три земельных участка, в том числе земельный участок с кадастровым номером 42:32:0102006:1609.

Согласно сведениям, отраженным в кадастровом учете, (паспорт от 03.04.2014 N 4200/001/14-155378), земельный участок с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 площадью 280 480 кв. м относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования: для ведения сельскохозяйственных работ - сенокошение. Сведения о земельном участке внесены в государственный кадастр недвижимости 24.10.2011, местоположение участка: Кемеровская область, г. Прокопьевск, 400 м на юго-запад от жилого дома N 19 по ул. Калужская.

Общество 07.10.2013 обратилось в комиссию с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Прокопьевска в части изменения территориальных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 с зон ПК-2 (зона породных отвалов, отстойников), Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), РФ (зона резервного фонда муниципальных земель) на зону ПК-1 (зона производственных и коммунально-складских объектов I-V классов вредности).

Письмом от 24.10.2013 N 47/645, подписанным председателем комиссии обществу отказано во внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории города Прокопьевска.

Отказ мотивирован тем, что СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливает для промышленных объектов по добыче руд и нерудных ископаемых класс опасности с необходимостью установления санитарно-защитной зоны. Из заявления общества установить класс опасности объектов и ориентировочный размер санитарно-защитной зоны не представляется возможным. Проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки в отношении части территории городского округа подлежит обсуждению на публичных слушаниях с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории городского округа. В связи с невозможностью установления размера санитарно-защитной зоны определить круг участников публичных слушаний также не представляется возможным.

В ответе также указано на то, что в генеральном плане города Прокопьевска, утвержденном решением Прокопьевского городского Совета народных депутатов 10.12.2009 N 294, отсутствуют сведения о земельном участке, имеющем статус горного отвода, зарегистрированном в Управлении по недропользованию по Кемеровской области 27.02.2012 N 1624. Использование земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 под производственные и коммунально-складские объекты I-V классов вредности генеральным планом не предусмотрено. Для решения вопроса необходимо подготовить предложения о внесении изменений в генеральный план города Прокопьевска с обоснованием размера санитарно-защитной зоны с мероприятиями по отселению жителей в случае необходимости.

Не согласившись с принятым отказом и полагая, что имеет место бездействие администрации, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьей 33 ГрК РФ, статьей 8 Правил землепользования и застройки города Прокопьевска, утвержденных решением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 10.12.2009 N 295 (далее - Правила землепользования и застройки города Прокопьевска), Положением о комиссии, утвержденным постановлением администрации города Прокопьевска от 19.10.2010 N 37-п, и учитывая, что комиссии не являются самостоятельными государственными органами или организациями, пришел к выводу, что при возникновении спора, связанного с их деятельностью, в том числе при оспаривании принятых ими решений или действий (бездействия) в судебном процессе на стороне осуществляющего публичные полномочия органа, чье решение или действие (бездействие) оспаривается, помимо комиссии участвует соответствующий орган местного самоуправления.

При этом отметил, что в данном случае заявление общества об изменении территориальных зон в отношении спорного земельного участка не было рассмотрено комиссией, а ответ о невозможности внесения изменений в Правила землепользования и застройки был дан от имени председателя комиссии. Между тем, предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки должны быть рассмотрены комиссией, а председатель комиссии не может подменять собой консультативный орган.

Суд отклонил ссылку администрации на статью 34 Правил землепользования и застройки города Прокопьевска, предусматривающую принятие председателем комиссии решения о рассмотрении обращения либо об отказе в рассмотрении обращения с обоснованием причин и информированием об этом заявителя, поскольку в рассматриваемом случае заявление общества было рассмотрено председателем комиссии по существу, что относится к компетенции комиссии.

Вместе с тем суд первой инстанции указал, что бездействие комиссии, выразившееся в неподготовке заключения, не привело к нарушению прав общества, поскольку процедура изменения Правил землепользования и застройки не применима к спорным правоотношениям - земельный участок из состава государственных и муниципальных земель в целях ведения работ, связанных с пользованием недр, предоставляется в особом порядке, определенном пунктом 2.2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и статьей 25.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах"), пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

Однако действующее законодательство не содержит указания на необходимость изменения Правил землепользования и застройки в целях формирования земельных участков, образуемых для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых.

Предоставление соответствующего земельного участка для использования недр осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после прохождения стадии утверждения проекта проведения указанных работ.

Ссылку заявителя на расположение земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 в нескольких территориальных зонах и невозможность в силу закона формирования таких земельных участков суд отклонил, поскольку вопрос об образовании земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 выходит за рамки спора.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился. При этом отклонил довод ЗАО "КапиталИнвест" о том, что при констатации факта несоблюдения процедуры рассмотрения предложения общества о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Прокопьевска, требования общества подлежали удовлетворению, поскольку бездействие комиссии, выразившееся в неподготовке заключения, не привело к нарушению прав общества.

Ссылка общества на судебную практику, не имеющую преюдициального значения для настоящего дела, была отклонена.

Довод ЗАО "КапиталИнвест" о нарушении его прав отклонен, поскольку действующее законодательство не содержит требований о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в целях формирования земельных участков, образуемых для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, предоставление соответствующего земельного участка для использования недр осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после прохождения стадии утверждения проекта проведения указанных работ, а не наоборот, как утверждает общество.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

Согласно статье 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 65 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 3 статьи 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Градостроительные регламенты устанавливаются в правилах землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1, часть 3 статьи 37 ГрК РФ).

Следовательно, для изменения одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид разрешенного использования необходимо изменение градостроительного регламента. В свою очередь, изменение градостроительного регламента является основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки (пункт 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, устанавливающими обязательность согласительных процедур с представительным органом местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 191-ФЗ), с учетом результатов публичных слушаний (пункт 3 части 1 статьи 4 Федерального закона N 191-ФЗ).

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся специально созданной комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 указанного кодекса (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

Публичные слушания проводятся в целях: соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; обеспечения права участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности.

Публичные слушания проводятся Комиссией по землепользованию и застройке в случаях, когда рассматриваются следующие вопросы: предоставление разрешения на виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, условно разрешенные в соответствующих зонах (статья 12 Правил); предоставление разрешения на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (статья 13 Правил); внесение изменений в настоящие Правила (статья 29 Правил); утверждение проектов планировки территории и проектов межевания территории (статья 10 Правил).

Частью 2 статьи 33 ГрК РФ установлены основания для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

В качестве таких оснований установлены:

- несоответствие правил документам территориального планирования (генеральному плану городского округа) в результате внесения в такие документы изменений;

- поступление предложений об изменении границ территориальных зон, градостроительных регламентов.

В соответствии с частью 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются в комиссию. При этом физические или юридические лица могут направлять такие предложения только в инициативном порядке либо в случае, если земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Таким образом, по смыслу указанных норм, предложения о внесении изменений могут направляться при определенных частью 3 статьи 33 ГрК РФ условиях, а публичные слушания должны выявлять мнение заинтересованных правообладателей земельных участков, в данном случае, по вопросу изменения границ территориальных зон, градостроительных регламентов, которые органы местного самоуправления обязаны учитывать.

Учитывая, что заявление общества об изменении территориальных зон в отношении спорного земельного участка не было рассмотрено комиссией, поскольку ответ о невозможности внесения изменений в Правила землепользования и застройки был дан от имени председателя комиссии, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки должны были быть рассмотрены комиссионно, а председатель комиссии не может подменять собой специальный консультативный коллегиальный орган.

Вместе с тем, согласно пункту 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых, в связи с чем, суды пришли к правомерному выводу о том, что процедура изменения правил землепользования и застройки не применима к спорным правоотношениям.

Использование таких земельных участков может осуществляться только в соответствии с Законом "О недрах".

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (часть 5 статьи 37 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 7 Закона "О недрах" предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 указанного Закона орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

Согласно статье 25.1 Закона "О недрах" земельные участки необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским, земельным законодательном и настоящим Законом.

Образование земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется на основе документов, предусмотренных законодательством о государственном кадастре недвижимости и законодательством Российской Федерации о недрах.

Земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

Передача пользователю недр земельных участков осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 30 ЗК РФ.

Согласно пункту 2.2 статьи 30 ЗК РФ предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Таким образом, земельный участок из состава государственных и муниципальных земель в целях ведения работ, связанных с пользованием недр, предоставляется в особом порядке, определенном пунктом 2.2 статьи 30 ЗК РФ и статьей 25.1 Закона "О недрах", пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

Предоставление соответствующего земельного участка для использования недр осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после прохождения стадии утверждения проекта проведения указанных работ.

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ и учитывая, что наличие оснований для внесения изменения в правила землепользования и застройки не установлено, суды первой и апелляционной инстанции правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, доводы заявителя не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 23.09.2014 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 11.12.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-1045/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Л.В. Бушмелева С.И. Шуйская