Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31 марта 2016 г. N Ф04-613/16 по делу N А67-4873/2015

г. Тюмень

31 марта 2016 г.

Дело N А67-4873/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 марта 2016 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Бушмелевой Л.В.

Тихомирова В.В.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Гуменных Матвея Васильевича на решение от 10.11.2015 Арбитражного суда Томской области (судья Сенникова И.Н.) и постановление от 28.12.2015 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Колупаева Л.А., Сбитнев А.Ю., Хайкина С.Н.) по делу N А67-4873/2015 по заявлению индивидуального предпринимателя Гуменных Матвея Васильевича (ОГРНИП 304701720100246, ИНН 701730509183) к администрации города Томска (634050, г. Томск, проспект Ленина, 73, ОГРН 1037000087706, ИНН 7017004461) о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Томской области (судья Белоконь И.А.) в заседании от индивидуального предпринимателя Гуменных Матвея Васильевича участвовал представитель Севергина Я.В. по доверенности от 16.07.2015.

Суд установил:

индивидуальный предприниматель Гуменных Матвей Васильевич (далее - ИП Гуменных М.В., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к администрации города Томска (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка площадью 1 769,16 кв. м для размещения торгово-выставочного комплекса по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18, путем проведения аукциона, выраженного в письме от 23.04.2015 N 1017-з, и обязании принять решение о возможности предоставления земельного участка путем проведения аукциона.

Решением от 10.11.2015 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 28.12.2015 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявления ИП Гуменных М.В. о признании незаконным решения администрации об отказе в предоставлении земельного участка, выраженного в письме от 23.04.2015 N 1017-з, отказано.

ИП Гуменных М.В. обратился с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их незаконными, необоснованными, вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, администрацией не был доказан факт нахождения испрашиваемого земельного участка в границах какого-либо элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами. Элемент планировочной структуры (квартал, микрорайон или иной элемент) может быть образован только при подготовке и утверждении в установленном порядке проекта планировки территории. Определенный администрацией способ выделения элементов планировочной структуры противоречит принципам устойчивости и сохранения планировочной структуры, так как позволяет органу местного самоуправления произвольно определять размеры, местоположение и структуру элементов планировочной структуры без их формирования в установленном порядке.

Поскольку в границах территории расположения испрашиваемого земельного участка проект планировки отсутствует, отсутствовали и основания утверждать о расположении испрашиваемого земельного участка в границах какого-либо элемента планировочной структуры.

В соответствии с данными Градостроительного атласа города Томска все земельные участки, ограничивающие испрашиваемый, отмежеваны и поставлены на кадастровый учет в установленном порядке, в связи с чем формирование испрашиваемого заявителем земельного участка образом, отличным от предложенного заявителем в представленной схеме, невозможно даже в случае разработки на спорную территорию проекта планировки и проекта межевания территории.

Предприниматель отмечает, что никаких документов, подтверждающих, что орган местного самоуправления инициировал процедуру выставления спорного участка на торги с соответствующим видом разрешенного использования, в целях устранения "дефицита" объектов здравоохранения, в материалы дела администрацией не представлено, соответственно, отсутствуют основания предполагать, что в случае проведения работ по планировке территории спорный участок будет предназначен для строительства объекта здравоохранения.

Кроме того, заявитель указывает, что акт сноса жилого дома по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18, поступил в администрацию 19.02.2015, после чего имелись все предпосылки для принятия соответствующего решения о предоставлении/отказе в предоставлении испрашиваемого участка, руководствуясь положениями ранее действующей редакции Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Администрацией представлен отзыв на кассационную жалобу, к которому в нарушение требований части 1 статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не приложены документы, подтверждающие направление его другому участвующему в деле лицу, в связи с чем данный отзыв не может быть принят во внимание судом кассационной инстанции.

В судебном заседании представитель предпринимателя доводы кассационной жалобы поддержал.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Гуменных М.В. 21.08.2014 обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения торгово-выставочного комплекса путем проведения аукциона по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18, площадью 1 769,16 кв. м.

Письмом от 29.08.2014 N 2647-з Гуменных М.В. сообщено о том, что его обращение о предоставлении земельного участка направлено в администрацию Ленинского района для проведения обследования земельного участка.

В администрацию 09.09.2014 поступило письмо администрации Ленинского района от 08.09.2014 N 1859-ж, в котором указано, что на испрашиваемом земельном участке размещен сгоревший двухэтажный жилой дом и хозяйственные постройки.

Письмом от 26.09.2014 N 2951-з администрация сообщила заявителю о невозможности предоставления земельного участка для заявленной цели в связи с тем, что в границах испрашиваемого земельного участка расположен объект недвижимости (жилой дом), собственник которого обладает исключительным правом на приобретение права собственности или права аренды на соответствующий земельный участок; распоряжение земельным участком без расположенного на нем жилого дома противоречит действующему законодательству.

При этом в соответствии с пунктом 5 постановления администрации от 28.10.2011 N 1197 дом по ул. Дальне-Ключевской, 18, признан аварийным и подлежащим сносу. Пунктом 9 указанного постановления администрациям Ленинского и Октябрьского района города Томска после окончательного расселения жильцов предписано принять меры к сносу многоквартирных домов, указанных в пункте 5 постановления. В связи с этим администрацией Ленинского района города Томска велась работа по расселению жильцов и сносу дома по ул. Дальне-Ключевская, 18.

Гуменных М.В. 16.12.2014 обратился в администрацию с заявлением о возобновлении работы по его заявлению от 21.08.2014 N 1330-з в связи с устранением препятствий к предоставлению испрашиваемого земельного участка (сносом расселенного жилого дома по ул. Дальне-Ключевская, 18).

Письмом от 29.12.2014 N 4114-з заявителю было сообщено о том, что его обращение вновь направлено в администрацию Ленинского района для предоставления информации по вопросу сноса объекта недвижимости, расположенного в границах запрашиваемого земельного участка.

В администрацию 13.01.2015 поступило письмо администрации Ленинского района от 12.01.2015 N 9-ж, согласно которому в соответствии с муниципальным контрактом проведена работа по сносу жилого дома по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18, ведется работа по подготовке акта сноса. В связи с этим заявителю был дан ответ от 15.01.2015 N 54-з о том, что после предоставления акта сноса на жилой дом, расположенный в границах испрашиваемого земельного участка, работа по его обращению будет продолжена.

В администрацию из администрации Ленинского района 19.02.2015 поступил акт сноса жилого дома по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18 от 16.12.2014. После проведения комиссией по вопросам предоставления земельных участков работы по исключению жилого дома по ул. Дальне-Ключевская, 18 из реестра объектов муниципальной собственности и из ЕГРП, работа по рассмотрению обращения Гуменных М.В. была продолжена.

В комиссию по вопросам предоставления земельных участков 09.04.2015 поступило письмо из Департамента архитектура и градостроительства администрации Города Томска (от 09.04.2015 исх. N 01-01-19/3531), из которого следует, что согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" территория земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18 расположена в границах зоны общественно-жилого назначения (ОЖ). В рамках проведенного анализа смежной территории выявлен дефицит объектов здравоохранения, в связи с чем просили выставить данный земельный участок на торги с видом разрешенного использования - амбулаторно-поликлинические учреждения.

Письмом от 23.04.2015 N 1017-з администраций Гуменных М.В. сообщено об отказе в предоставлении земельного участка для размещения торгово-выставочного комплекса по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18 площадью 1 769,16 кв. м.

Полагая, что отказ в предоставлении земельного участка, выраженный в письме от 23.04.2015 N 1017-з, не соответствует законодательству и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Гуменных М.В. обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьей 30 (в редакции, действовавшей в период обращения предпринимателя), статьей 11.3 ЗК РФ, Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", пунктом 4 статьи 2, частью 2 статьи 41, частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пунктом 2.6 СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденного Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78, пунктом 5.4 Свода правил СП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденного Приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 N 820, пунктом 2 раздела 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150, поскольку в границах элемента планировочной структуры расположены многоквартирные жилые дома, а согласно письму Департамента архитектура и градостроительства администрации города Томска от 09.04.2015 N 01-01-19/3531, представленному в комиссию по вопросам предоставления земельных участков, в рамках проведенного анализа смежной территории был выявлен дефицит объектов здравоохранения, в связи с чем предлагалось выставить данный земельный участок на торги с видом разрешенного использования - амбулаторно-поликлинические учреждения, пришел к выводу о том, что предоставление спорного земельного участка заявителю для размещения торгово-выставочного комплекса в отсутствие утвержденного проекта межевания территории будет не только противоречить положениям статьи 11.3 ЗК РФ, но и приведет к нарушению прав и законных интересов граждан, проживающих в многоквартирных домах.

При этом указал, что Гуменных М.В. каких-либо прав в отношении не образованного земельного участка не приобрел, как не приобрел и исключительного права (приоритета) на выбор земельного участка именно по адресу: г. Томск, ул. Дальне-Ключевская, 18, заявитель вправе реализовать свое потенциальное право в отношении любого другого земельного участка, а также инициировать подготовку документации по планировке и межеванию территории по указанному адресу.

Арбитражный суд признал необоснованным довод Гуменных М.В. о недоказанности администрацией нахождения испрашиваемого земельного участка в границах элемента планировочной структуры (квартала), поскольку отсутствие проекта планировки территории само по себе не свидетельствует об отсутствии элемента планировочной структуры (квартала) на уже застроенной (а не подлежащей застройке) территории.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию соответствия действий закону возлагается на орган, должностное лицо, совершившие их; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемыми действиями прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за их оспариванием.

В свою очередь, обязанность доказывания наличия факта нарушенных оспариваемым актом (действиями) законных прав лежит на лице, оспаривающем акт (действия).

ЗК РФ в статье 1 в качестве основного принципа земельного законодательства провозглашает принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Порядок образования земельных участков регламентирован положениями статей 11.2 - 11.3 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, за исключением указанных в данном пункте случаев.

Пунктом 2 статьи 11.3 ЗК РФ предусмотрено, что решения об образовании земельных участков, указанных в пункте 1 данной статьи, могут быть приняты на основании заявлений землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, из которых при разделе или объединении образуются земельные участки.

В соответствии со статьей 30 ЗК РФ в редакции, действовавшей в период обращения Гуменных М.В. в администрацию с заявлениями 21.08.2014 и 16.12.2014, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществлялось в следующем порядке: проведение работ по формированию земельного участка: выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведений о таком земельном участке, осуществление государственного кадастрового учета этого земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); проведение торгов по продаже земельного участка; подписание протокола о результатах торгов.

Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" статьи 30, 31, 32 ЗК РФ, регулирующие порядок выбора земельных участков для строительства, а также принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, признаны утратившими силу с 01.03.2015.

Кроме того, указанным Федеральным законом с 01.03.2015 внесены изменения в статью 11.3 ЗК РФ, определяющую порядок образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Принятые изменения в ЗК РФ не распространяются на период, предшествующий дате вступления их в силу, но обязательны для органа, принимающего решение о формировании (образовании) земельного участка.

В соответствии с указанной нормой образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:

1) проектом межевания территории, утвержденным в соответствии с ГрК РФ;

2) проектной документацией о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков;

3) утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 ЗК РФ.

При этом в силу подпункта 4 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ в редакции, действующей с 01.03.2015, которой правомерно руководствовалось заинтересованное лицо при принятии оспариваемого решения, исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами.

Исходя из положений ГрК РФ, элементами планировочной структуры являются кварталы, микрорайоны и иные элементы.

Таким образом, в границах кварталов и микрорайонов, застроенных многоквартирными домами, образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.

Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150, предусмотрено, что проект планировки разрабатывается в соответствии с установленными в генеральных планах городских и сельских поселений элементами планировочной структуры и градостроительными регламентами правил землепользования и застройки (пункт 2 раздела 3.2.1 Инструкции).

Таким образом, элементы планировочной структуры устанавливаются в генеральных планах городских и сельских поселений, являясь в дальнейшем основанием для разработки проекта планировки, закрепляя уже сложившиеся в существующей застройке элементы планировочной структуры, но не образуя их вновь.

Судами установлено и заявителем не опровергнуто, что испрашиваемый земельный участок входит в границы элемента планировочной структуры (квартала), застроенного многоквартирными жилыми домами (территориальная зона ОЖ), ограниченного улицами Дальне-Ключевская, Большая Подгорная, переулком тихий, проектируемым участком дороги (в соответствии с постановлением администрации города Томска от 10.09.2010 N 924 "Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "Город Томск"), входящего в границы территориальной зоны Т-4, что подтверждается представленным в материалы дела администрацией фрагментом карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" (приложение N 2 к решению Думы города Томска от 27.11.2007 N 687) в районе земельного участка по адресу улице Дальне-Ключевская, 18, а также приложением 3.58 к решению Думы города Томска от 01.07.2014 N 1049 (границы территориальных зон).

На основании изложенного является обоснованным вывод судов первой и апелляционной инстанций о нахождении испрашиваемого земельного участка в границах элемента планировочной структуры (квартала), поскольку отсутствие проекта планировки (проекта межевания) само по себе не свидетельствует о фактическом отсутствии элемента планировочной структуры (квартала) на уже застроенной, а не подлежащей застройке, территории.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 ГрК РФ одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Согласно части 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

Как предусмотрено статьей 46 ГрК РФ, подготовка и утверждение документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, осуществляется с учетом результатов публичных слушаний.

Таким образом, именно в документации по планировке территории в значительной степени учтены все особенности существующей территории, в том числе с точки зрения образования земельных участков.

Кроме того, согласно части 1 статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории принимается также и на основании предложений физических и юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Согласно части 3 статьи 46 ГрК РФ со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

С учетом положений части 1 статьи 43 ГрК РФ и пункта 3.2.2 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150, допускается подготовка проекта межевания территории на часть территории квартала, микрорайона (в границах установленных красных линий).

На основании указанных норм суды правомерно указали, что заявитель вправе инициировать подготовку документации по планировке и межеванию территории.

Исходя из приведенных положений норм ГрК РФ, статьи 11.3 ЗК РФ, закрепленного в статье 1 ЗК РФ принципа дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, суды первой и апелляционной инстанций правомерно учли, что согласно письму Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска от 09.04.2015 N 01-01-19/3531, представленному в комиссию по вопросам предоставления земельных участков, в рамках проведенного анализа смежной территории был выявлен дефицит объектов здравоохранения, в связи с чем предлагалось выставить данный земельный участок на торги с видом разрешенного использования - амбулаторно-поликлинические учреждения. Таким образом, предоставление спорного земельного участка заявителю для размещения торгово-выставочного комплекса в отсутствие утвержденного проекта межевания территории будет не только противоречить положениям статьи 11.3 ЗК РФ, но и может привести к нарушению прав граждан.

Учитывая изложенное, суды первой и апелляционной инстанций правомерно отказали в удовлетворении заявленных ИП Гуменных М.В. требований.

Доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 10.11.2015 Арбитражного суда Томской области и постановление от 28.12.2015 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-4873/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Л.В. Бушмелева В.В. Тихомиров