Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 9 июня 2016 г. N Ф04-2295/16 по делу N А70-6339/2015

г. Тюмень

9 июня 2016 г.

Дело N А70-6339/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 июня 2016 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Бушмелевой Л.В.

Орловой Н.В.

при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Стройпроект" на решение от 30.11.2015 Арбитражного суда Тюменской области (судья Сидорова О.В.) и постановление от 10.03.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кливер Е.П., Зорина О.В., Иванова Н.Е.) по делу N А70-6339/2015 по иску общества с ограниченной ответственностью "Стройпроект" (422060, Республика Татарстан, Сабинский р-н, п.г.т. Богатые Сабы, ул. Строителей, 2, ОГРН 5087746442383, ИНН 7709809651) к Департаменту земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени (625002, г. Тюмень, ул. Орджоникидзе, 24, ОГРН 1027200857980, ИНН 7202029213) о признании незаконным предписания от 13.04.2015 N 44-к об устранении выявленных нарушений.

Другие лица, участвующие в деле: общество с ограниченной ответственностью "Ашан", общество с ограниченной ответственностью "Леруа Мерлен Восток".

В заседании приняли участие представители:

от общества с ограниченной ответственностью "Стройпроект" - Акимфиева Н.В. по доверенности от 15.04.2016, Субботин И.А. по доверенности от 10.05.2016, генеральный директор ООО "Стройпроект" Обыденова Т.В. на основании решения от 15.04.2014;

от Департамента земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени - Вахлов Д.А. по доверенности от 18.01.2016 N 7.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Стройпроект" (далее - ООО "Стройпроект", общество, заяивтель) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к администрации города Тюмени в лице Департамента земельных отношений и градостроительства о признании незаконным предписания от 13.04.2015 N 44-к об устранении выявленных нарушений.

Определением от 21.08.2015 Арбитражного суда Тюменской области по инициативе заявителя произведена замена ненадлежащего ответчика - администрации города Тюмени в лице Департамента земельных отношений и градостроительства - на надлежащего ответчика - Департамент земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени (далее - департамент, заинтересованное лицо).

Определением от 14.09.2015 Арбитражного суда Тюменской области к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ашан" (далее - ООО "Ашан"), общество с ограниченной ответственностью "Леруа Мерлен Восток" (далее - ООО "Леруа Мерлен Восток").

Решением от 30.11.2015 Арбитражного суда Тюменской области, оставленным без изменения постановлением от 10.03.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "Стройпроект" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их необоснованными, принятыми с неправильным применением норм материального и процессуального права, не соответствующими обстоятельствам дела, принять новый судебный акт о признании незаконным предписания от 13.04.2015 N 44-к и его отмене.

В обоснование жалобы заявитель приводит следующие доводы: в рассматриваемом деле отсутствует состав административного правонарушения; выданное предписание является неисполнимым ввиду невозможности приступить к использованию земельного участка согласно разрешенному использованию и по причине отсутствия органа на территории Тюменской области, у которого имеется право на установление соответствия разрешенного использования в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 (далее - Классификатор); возложение на общество обязанности выбрать иной вид разрешенного использования лишает общество права выбора любого вида разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий; судами не дана оценка тому обстоятельству, что в границах земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 расположены вспомогательные объекты торгового комплекса (газовая котельная, парковка транспортных средств и инженерные сети), которые являются составной частью торгового комплекса и созданы для обслуживания только торгового комплекса; вывод суда о том, что разрешенное использование должно быть приведено в соответствие с Правилами землепользования и застройки г. Тюмени, утвержденными решением Тюменской городской думы от 30.10.2008 N 154 (далее - Правила землепользования и застройки г. Тюмени, ПЗЗ), является неверным, поскольку с 25.12.2014 в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) не могут быть включены виды разрешенного использования, не предусмотренные Классификатором; нарушена статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ); не учтены изменения в Классификатор, внесенные с 03.11.2015; не дана оценка отсутствию согласия и обязанности у сособственников земельного участка по смене разрешенного использования земельного участка.

В судебном заседании ООО "Стройпроект" доводы кассационной жалобы поддержало.

Представитель департамента просил в удовлетворении жалобы отказать, считая судебные акты соответствующими действующему законодательству.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей сторон, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в соответствии со свидетельством о государственной регистрации права 72 НМ 913421 ООО "Стройпроект" на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок (доля в праве - 39/100) с кадастровым номером 72:17:1313001:12037, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения торговых объектов, площадью 69 331 кв. м, адрес (местонахождение) объекта: Тюменская область, г. Тюмень, земельный участок расположен в северо-западной части кадастрового квартала 72:17:1313001.

Сособственниками данного земельного участка являются ООО "Ашан" (доля в праве - 31/100) и ООО "Леруа Мерлен Восток" (доля в праве - 30/100).

Указанный земельный участок образован из земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:7135, вид разрешенного использования - для размещения торговых объектов.

На основании приказа от 16.03.2015 N 32 департаментом в отношении ООО "Стройпроект" проведена плановая выездная проверка, в ходе которой установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 расположено нежилое здание, используемое под газовую котельную, и что данный земельный участок также используется для парковки транспортных средств и складирования строительных материалов.

Поскольку на момент проверки на земельном участке с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 отсутствовали торговые объекты, департамент пришел к выводу о том, что общество осуществляет использование земельного участка не по целевому назначению и не в соответствии с его разрешенным использованием.

Непосредственно здание торгово-развлекательного центра расположено на ином (соседнем) земельном участке.

Результаты проверки оформлены актом проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 13.04.2015 N 44-к.

По результатам проверки в связи с выявлением указанного выше нарушения обществу выдано предписание от 13.04.2015 N 44-к об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с указанным предписанием в качестве мер по устранению выявленных нарушений обществу предложено приступить к использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, установленным правоустанавливающим (правоудостоверяющим) документом, или привести правоустанавливающий (правоудостоверяющий) документ в соответствие с фактическим видом разрешенного использования земельного участка.

Полагая, что указанное выше предписание заинтересованного лица не основано на положениях законодательства и незаконно возлагает на ООО "Стройпроект" дополнительные обязанности, общество обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции признал несостоятельным довод заявителя о том, что фактическое использование земельного участка соответствует виду разрешенного использования, установленному для земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037, поскольку департаментом было установлено и заявителем не оспорено, что на спорном земельном участке торговые объекты не располагаются.

Исходя из содержания статьи 22 Правил землепользования и застройки г. Тюмени суд пришел к выводу, что данные ПЗЗ кроме такого вида как "для размещения торговых объектов", в качестве самостоятельных основных видов разрешенного использования предусматривают и такие виды разрешенного использования как "для размещения объектов легкового автотранспорта" и "для размещения объектов инженерно-технического обеспечения зданий, сооружений, допустимых к размещению в соответствии с требованиями санитарного законодательства РФ".

Кроме того, судом принято во внимание, что действующее законодательство предусматривает возможность избрания нескольких основных и вспомогательных видов разрешенного использования в целях учета всего многообразия характера использования земельного участка. ПЗЗ в качестве вспомогательных видов разрешенного использования предусмотрены такие виды как "для размещения объектов хранения легкового автотранспорта", "для размещения объектов инженерно-технического обеспечения зданий, сооружений, допустимых к размещению в соответствии с требованиями санитарного законодательства РФ", "для размещения объектов складского назначения".

Доводы общества о том, что поскольку земельный участок с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 был образован из земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:7135, вследствие чего на образованный земельный участок переносится вид разрешенного использования исходного земельного участка, суд отклонил, поскольку положения пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ не исключают требований статьи 42 ЗК РФ во взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 7 ЗК РФ и вытекающего из них требования соответствия вида разрешенного использования фактическому использованию земельного участка.

Довод общества о соответствии использования земельного участка Классификатору отклонен на том основании, что согласно части 13 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ) требуется установление компетентным органом соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельного участка, установленным Классификатором. Кроме того, содержание вида разрешенного использования "для размещения торговых объектов", предусмотренного ПЗЗ, и вида разрешенного использования "торговые центры (торгово-развлекательные центры)", предусмотренного Классификатором, не являются идентичными.

Доводы общества о неисполнимости предписания суд счел необоснованными, так как право выбора конкретной меры, направленной на устранение выявленного нарушения, предоставлено обществу, доказательств невозможности реализации процедуры, предусмотренной частью 13 статьи 34 Федерального закона N 171-ФЗ, общество не представило.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился, отказав в удовлетворении ходатайства о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, поскольку обществом не обоснована невозможность представления соответствующих доказательств в суд первой инстанции, кроме того, письма губернатора Тюменской области и департамента изготовлены после вынесения обжалуемого решения, в связи с чем не могли быть учтены судом первой инстанции при вынесении судебного акта.

Доводы ООО "Стройпроект" о том, что заинтересованным лицом не доказан факт использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 не по целевому назначению, суд отклонил, как не имеющий правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку оспариваемым предписанием обществу предписано обеспечить использование земельного участка в соответствии с разрешенным использованием.

Ссылка общества на соответствие фактического использования Классификатору, в то время как несоответствие фактического использования видам разрешенного использования, предусмотренным ПЗЗ, не имеет правового значения, поскольку с 24.12.2014 в ГКН вносятся только виды разрешенного использования, предусмотренные соответствующим Классификатором, отклонена как основанная на неправильном толковании фактических обстоятельств спора и положений закона.

Довод общества о неисполнимости предписания ввиду того, что до настоящего времени не определен орган исполнительной власти, уполномоченный на принятие решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием и видом разрешенного использования, установленным Классификатором, суд счел не имеющим правового значения для разрешения настоящего спора, данный довод может иметь правовое значение лишь при решении вопроса о привлечении общества к административной ответственности за неисполнение предписания, но не при оценке его законности и обоснованности.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

В соответствии с частью 1 статьи АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории и определение правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и исходя из разрешенного использования таких земель в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использования, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В силу статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к ряду территориальных зон.

Градостроительные регламенты устанавливаются в правилах землепользования и застройки и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства соответствующей территориальной зоны (пункты 8,9 статьи 1, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.06.2014 N 818/14, учтенный в ГКН вид разрешенного использования должен соответствовать фактическому использованию участка и видам разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом.

Из постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2012 N 7943/12 следует, что изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости при условии уже состоявшегося изменения вида его фактического использования с соблюдением установленных требований.

Таким образом, наличие у общества права выбора вида разрешенного использования земельного участка, на которое заявитель ссылается в кассационной жалобе, не отменяет обязанности общества обеспечить соответствие вида разрешенного использования земельного участка, учтенного в ГКН, его фактическому использованию и предусмотренным градостроительным регламентом видам разрешенного использования.

Доводы о неисполнимости предписания и о том, что разрешенное использование не может быть приведено в соответствие в Правилами землепользования и застройки г. Тюмени, обоснованно отклонены судами исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Вместе с тем, в соответствии с частью 12 статьи 34 Федерального закона N 171-ФЗ до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренных классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.

В соответствии со статьями 36 и 37 ГрК РФ вид разрешенного использования должен быть определен в соответствии с правилами землепользования и застройки.

Разрешенное использования земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным, вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (часть 11 статьи 34 Федерального закона N 171-ФЗ).

Из положений пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ следует, что разрешенное использование земельных участков определяется при их образовании.

Таким образом, несоответствие правил землепользования и застройки Классификатору влечет для органов местного самоуправления поселения и городского округа такое юридическое последствие как обязанность в установленный срок внести изменения в правила землепользования и застройки, не отменяя вышеуказанных требований ЗК РФ и ГрК РФ по определению вида разрешенного использования земельного участка при его образовании при наличии ПЗЗ, не приведенных в соответствие с классификатором.

В рассматриваемом случае вид разрешенного использования для отображения в ГКН лишь приводится в соответствие с фактическим использованием земельного участка, и тем более не имеется оснований для вывода о нераспространении действия норм ПЗЗ на спорные правоотношения, также как и на процедуру кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

Кроме указанного, общество не доказало невозможность исполнения предписания с использованием процедуры, предусмотренной частью 13 статьи 34 Федерального закона N 171-ФЗ. Обстоятельства, связанные с определением органа исполнительной власти, уполномоченного на принятие решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием и видом разрешенного использования, установленным Классификатором, как правомерно указал суд апелляционной инстанции, не имеют правового значения для настоящего спора, так как могут быть учтены при решении вопроса о привлечении общества к административной ответственности.

Доводы жалобы об отсутствии состава административного правонарушения, отсутствии согласия сособственников судебной коллегией отклоняются как выходящие за пределы предмета спора.

Доводы ООО "Стройпроект", связанные с оценкой расположенных на участке объектов недвижимости как части единого комплекса торгового центра, приведены заявителем без учета положений пункта 39 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", устанавливающего, что недвижимой вещью, участвующей в обороте как один объект, может являться единый недвижимый комплекс. Согласно статье 133.1 ГК РФ в качестве такого комплекса выступает совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, которые либо расположены на одном земельном участке, либо неразрывно связаны физически или технологически (например, железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие линейные объекты). При этом в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество регистрируется право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь. В силу прямого указания статьи 133.1 ГК РФ в отсутствие названной регистрации такая совокупность вещей не является единым недвижимым комплексом.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, учитывая, что сам факт использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 не в соответствии с видом разрешенного использования, указанным в отношении соответствующего участка в государственном кадастре недвижимости и в правоустанавливающих документах, обществом не оспаривается, поскольку в рассматриваемом случае общество не доказало несоответствие оспариваемого предписания нормам действующего законодательства и нарушение указанным ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о законности требования, изложенного в предписании от 13.04.2015 N 44-к об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 30.11.2015 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 10.03.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А70-6339/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Л.В. Бушмелева Н.В. Орлова