Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 февраля 2018 г. N Ф04-14/18 по делу N А46-5951/2017

г. Тюмень

26 февраля 2018 г.

Дело N А46-5951/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2018 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Демидовой Е.Ю.

судей Тихомирова В.В.

Шуйской С.И.,

при протоколировании судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Мухаровой С.В., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Омской области на решение от 22.08.207 Арбитражного суда Омской области (судья Луговик С.В.) и постановление от 07.11.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Глухих А.Н., Аристова Е.В., Веревкин А.В.) по делу N А46-5951/2017 по иску Администрации города Омска (644099, г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259) к Министерству финансов Омской области (644043, г. Омск, ул. Орджоникидзе, д. 5, ИНН 5503078620, ОГРН 1045504005414) о взыскании убытков.

Другое лицо, участвующее в деле: Главное государственно-правовое

управление Омской области.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Голобородько Н.А.) в заседании участвовали представители: министерства финансов Омской области - Головина К.С. по доверенности от 03.03.2017; администрации города Омска - Лыба С.В. по доверенности от 26.12.2017.

Суд установил:

администрация города Омска (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Омской области в лице Министерства финансов Омской области (далее - Министерство, ответчик) о взыскании за счёт казны Омской области 2 560 854,24 руб. убытков.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное государственно-правовое управление Омской области (далее - управление).

Решением от 22.08.2017 Арбитражного суда Омской области, исковые требования удовлетворены частично, с Министерства за счет казны Омской области в пользу администрации взыскано 2 235 792,80 руб. убытков, в удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

Постановлением от 07.11.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда, решение суда первой инстанции изменено, с Министерства за счет казны Омской области в пользу администрации взыскано 2 560 854,24 руб. убытков.

Министерство обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, на неполное установление судами обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении и постановлении, обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, и направить дело на новое рассмотрение.

Податель жалобы считает неправомерным выводы судов о взыскании убытков администрации с казны Омской области; о том, что Министерство нарушило права администрации и истец вправе требовать возмещения убытков; об обоснованности размера убытков, подлежащих возмещению, которые не доказал истец; об обязанности ответчика возместить убытки исходя из предоставления квартиры общей площадью на одного человека не менее нормы представления; о наличии у ответчика обязанности возместить убытки, понесенные администрацией в связи с предоставлением помещения четырем гражданам, поскольку только несовершеннолетняя Беднягина Д.А. вправе претендовать на отдельное жилое помещение во внеочередном порядке по договору социального найма с учетом имеющегося у нее права на дополнительную жилую площадь как лица, страдающего хроническим заболеванием. Кроме того заявитель указывает, что норматив, применяемый администрацией для расчета стоимости квартиры, не подлежит применению, поскольку не соответствует требованиям действующего законодательства, в том числе о контрактной системе, истцом не представлены доказательства выбора определенной квартиры, необходимой семье инвалида.

Управление в отзыве на кассационную жалобу соглашаясь с доводами министерства, считает ее подлежащей удовлетворению.

От администрации отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы кассационной жалобы, представитель администрации высказался против ее удовлетворения.

Учитывая надлежащее извещение лиц участвующих в деле о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей третьего лица в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке, предусмотренным статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции.

При рассмотрении спора судами установлено, что решением Центрального районного суда г. Омска от 11.05.2016 по делу N 2-2963/2016 на администрацию возложена обязанность предоставить гражданке Беднягиной Марине Юрьевне на состав семьи из четырех человек изолированное благоустроенное жилое помещение во внеочередном порядке по договору социального найма с учетом права гражданки Беднягиной Дарьи Андреевны, 23.10.2007 года рождения на дополнительную жилую площадь.

Согласно справке врачебной комиссии от 19.11.2015 N 847 Беднягина Д.А. (ребенок-инвалид) страдает заболеванием, входящим в Перечень заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире", и в Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 817.

На учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, семья Беднягиной М.Ю. состоит с 20.01.2016 на основании постановления администрации.

Указанное решение Центрального районного суда города Омска до настоящего времени не исполнено, жилое помещение не предоставлено.

Полагая, что финансирование расходов по приобретению квартиры для последующей её передаче семье Беднягиной М.Ю., подлежит возмещению за счет средств бюджета Омской области, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования частично, суд первой инстанции исходил из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов
и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации - Омской области,
в то же время, руководствуясь Приказом Минстроя России от 22.12.2016
N 1003/пр "О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на первое полугодие 2017 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на I квартал 2017 года" (далее - Приказ N 1003/пр), счел,

что стоимость квартиры исходя из норматива 33 172 руб. за 1 м, составляет

2 235 792,80 руб.

Выводы суда первой инстанции о возникновении у истца убытков при исполнении решения суда общей юрисдикции, обязывающего администрацию предоставить инвалиду жилое помещение, о финансировании таких расходов субъектом Российской Федерации - Омской областью суд апелляционной инстанции поддержал.

Изменяя решение суда первой инстанции в части размера убытков, суд апелляционной инстанции взыскал предъявленную администрацией сумму со ссылкой на право истца на возмещение убытков в полном объеме, учитывая среднерыночную стоимость аналогичной квартиры на рынке жилья в Омской области.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют установленным по делу обстоятельствам и действующему законодательству.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ) закреплено, что установленные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий, самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и положениями статей 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Выводы судов соответствуют правовой позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 6773/11).

Возмещение убытков в полном размере означает, что в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом.

В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Из системного толкования норм вышеназванных законов и ГК РФ вытекает, что возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, мэр города Омска обращался к губернатору Омской области и председателю правительства Омской области (письмо от 31.01.2017 N Исх-АГ/07-305) с просьбой рассмотреть вопрос о предоставлении межбюджетных трансфертов из областного бюджета в целях реализации администрацией города Омска полномочий субъекта Российской Федерации по предоставлению жилых помещений инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, и семьям, имеющим детей-инвалидов, либо об исполнении функций по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и их семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005. Однако данное требование не выполнено.

Невыполнение Омской областью в лице министерства установленной законом обязанности по финансированию обеспечения жилым помещением инвалидов в рамках бюджетных правоотношений повлекло за собой возникновение убытков у муниципального образования город Омск, взыскание которых регулируется нормами гражданского законодательства.

Поскольку граждане не являются участниками бюджетных отношений и исполнение вступивших в законную силу решений судов не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты и принцип исполнимости судебных решений, администрация не может отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Поскольку реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Омской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, то невыполнение указанной обязанности Омской области в лице Министерства повлекло за собой возникновение убытков у муниципального образования города Омска на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

С учетом изложенного судами правильно определен ответчик - субъект Российской Федерации в лице Омской области.

В отношении цены жилого помещения в целях установления стоимости затрат по приобретению квартиры инвалиду действует установленный пунктом 1 статьи 15 ГК РФ принцип полного возмещения причиненных убытков.

Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности (пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Поэтому для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартиры с тождественными характеристиками.

Суд апелляционной инстанции установил, что, исходя из средней цены
1 м квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области
в IV квартале 2016 года по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленным на Интернет-сайте территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области, цена 1 м указанных квартир составляет 37 994, 87 руб.

Размер рыночной стоимости, исходя из средней цены 1 м квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области примененный истцом, суд апелляционной инстанции обоснованно принял как наиболее приближенный к фактическим предстоящим расходам администрации
на приобретение квартиры. Такой расчет ответчиком документально

не опровергнут, доказательства наличия возможности приобретения жилья семье имеющей ребенка-инвалида необходимой площади со средними качественными характеристиками, обоснования недопустимости применения использованного администрацией способа определения размера убытков, ответчиком не приведено.

То обстоятельство, что администрация взыскивает будущие убытки, само по себе не является основанием для определения размера убытков на основании вышеуказанного приказа Минстроя России.

Каких-либо доказательства того, что с учётом заявленной стоимости жилого помещения будет нарушен принцип эффективности расходования бюджетных средств (например, контракты на приобретение жилых помещений, заключённые на основании законодательства о контрактной системе, позволяющие сделать вывод об иной стоимости аналогичного жилого помещения в спорный период), ответчиком в нарушение статьи 65 АПК РФ не представлены.

Поскольку ни министерство, ни управление не представили доказательств, что определенная администрацией средняя рыночная стоимость жилого помещения, подлежащего предоставлению семье Беднягиной М.Ю., превышает рыночную стоимость аналогичного жилого помещения в Омской области или в городе Омске, то апелляционный суд пришел к правомерному выводу, что убытки администрации в связи с предоставлением жилого помещения семье имеющей ребенка-инвалида составляют 2 560 854, 24 руб. и обоснованно удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Исполнение администрацией судебного решения исходя из необходимости обеспечения жильем состава семьи из 4 человек обусловлено как самим фактом возложения данной обязанности решением суда, полномочия по ревизии которого у арбитражного суда отсутствуют, так и правовой позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22.01.2018 N 4-П, согласно которой норма пункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ не препятствует предоставлению жилого помещения членам семьи ребенка-инвалида исходя из необходимости проживания несовершеннолетнего, страдающего соответствующим заболеванием вместе с членами его семьи, если для его здоровья, развития и интеграции в общество определяющим будет именно совместное проживание.

С учетом приоритетного значения интересов граждан и установленной в части 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанности администрации по исполнению вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции о предоставлении жилого помещения семье Беднягиной М.Ю., имеющей ребенка-инвалида, полномочия по ревизии которого на предмет законности у арбитражного суда отсутствуют, что, в свою очередь, повлечет у нее возникновение расходов, а расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, бюджетом Омской области не предусмотрены, несостоятельны доводы заявителя, которые к тому же направлены на переоценку установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств и исследованных по делу доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Нарушений при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного постановление апелляционного суда отмене не подлежит. Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление от 07.11.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-5951/2017 Арбитражного суда Омской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Ю. Демидова

Судьи

В.В. Тихомиров С.И. Шуйская