Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 июня 2018 г. N Ф04-1736/18 по делу N А46-12720/2017

г. Тюмень

1 июня 2018 г.

Дело N А46-12720/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 июня 2018 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Севастьяновой М.А.

Шуйской С.И.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Омской области на решение от 08.11.2017 Арбитражного суда Омской области (судья Баландин В.А.) и постановление от 09.02.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Краецкая Е.Б., Веревкин А.В., Еникеева Л.И.) по делу N А46-12720/2017 по иску администрации города Омска (644099, г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ОГРН 1025500757259, ИНН 5503047244) к Министерству финансов Омской области (644043, г. Омск, ул. Орджоникидзе, д. 5, ОГРН 1045504005414, ИНН 5503078620) о взыскании убытков.

Другие лица, участвующие в деле: Главное государственно-правовое управление Омской области.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Голобородько Н.А.) в заседании участвовали представители:

от администрации города Омска - Лыба С.В. по доверенности от 26.12.2017;

от Министерства финансов Омской области - Головина К.С. по доверенности от 07.03.2018.

Суд установил:

администрация города Омска (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Министерству финансов Омской области (далее - Минфин Омской области, министерство, ответчик) о взыскании убытков в виде расходов на приобретение жилья для инвалида в сумме 1 913 122 руб.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Главное государственно-правовое управление Омской области.

Решением от 08.11.2017 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 09.02.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда, с Омской области в лице Минфина Омской области за счет средств казны Омской области в пользу администрации взысканы убытки в сумме 1 877 329,40 руб. В остальной части в удовлетворении иска отказано.

Министерство обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение.

В обоснование жалобы приведены следующие доводы: имеющиеся в деле доказательства достоверно подтверждают тот факт, что Гаврюшов В.А. состоит на учете нуждающихся не с 24.09.2010, а с 1998 года; согласно решению Центрального районного суда города Омска семья Гаврюшова В.А. состояла на учете до 01.01.2005; мэр города Омска обращался с письмом о рассмотрении вопроса о предоставлении межбюджетных трансфертов из областного бюджета к губернатору Омской области, председателю правительства Омской области Назарову В.И., а не к министерству, таким образом, не доказано причинение вреда ответчиком; при расчете размера убытков следует применять показатель средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилых помещений по Омской области, утвержденный приказом Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России), на тот период, когда имело место фактическое возникновение расходов у муниципального образования городской округ город Омск Омской области по предоставлению жилого помещения на основании решения суда общей юрисдикции, а именно показатель средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилого помещения для Омской области во II квартале 2015 года, утвержденный приказом Минстроя от 08.04.2015 N 258/пр, который составляет 32 291 руб.

Отзыв на кассационную жалобу в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не представлен.

В судебном заседании представитель министерства жалобу по изложенный в ней доводам поддержал, представитель администрации просил в удовлетворении жалобы отказать, считая судебные акты соответствующими действующему законодательству.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей сторон, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением от 25.10.2012 Центрального районного суда города Омска удовлетворены исковые требования Гаврюшова В.А. На администрацию возложена обязанность предоставить Гаврюшову В.А. на состав семьи два человека изолированное благоустроенное жилое помещение во внеочередном порядке, площадью не менее 18 кв. м на одного человека, на условиях социального найма, с учетом права Гаврюшова В.А. на дополнительную площадь.

Во исполнение указанного решения Центрального районного суда города Омска администрацией Гаврюшову В.А. и членам его семьи предоставлено жилое помещение муниципального жилищного фонда города Омска, расположенное по адресу: город Омск, улица Коммунальная, дом 19, корпус 1, квартира 18 (постановление о предоставлении от 17.07.2014 N 955-п).

Между муниципальным образованием город Омск и Гаврюшовым В.А. 23.07.2014 заключен договор социального найма жилого помещения по адресу: город Омск, улица Коммунальная, дом 19, корпус 1, квартира 18.

Общая площадь жилого помещения составляет 50,2 кв. м, жилая площадь - 25,41 кв. м.

Вышеуказанное жилое помещение было предоставлено семье Гаврюшова В.А. в связи с тем, что он страдает заболеванием, входящим в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 (справка ВК N 172/3446 от 01.09.2010).

Гаврюшов В.А. был принят на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в составе семьи Гаврюшовой Л.И. 16.02.1995.

Однако на учет как инвалид, нуждающийся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, то есть во внеочередной список, Гаврюшов В.А. был включен 24.09.2010.

По расчетам истца, исходя из средней цены одного квадратного метра квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в первом квартале 2017 года (38 110 руб.), для возмещения затрат по предоставленным жилым помещениям семье Гаврюшова В.А. во исполнение судебного решения необходимо 1 913 122 руб.

Полагая, что финансирование расходов по приобретению жилья, для последующей его передачи семьям, имеющим детей-инвалидов и нуждающимся в улучшении жилищных условий, подлежит возмещению за счет средств бюджета Омской области, администрация обратилась в арбитражный суд с иском по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь пунктами "ж", "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 39, статьей 40 Конституции Российской Федерации, пунктом 1, подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статьями 2, 17, 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ), статьями 14, 50, 60, 61, пунктом 5 части 1 статьи 55 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьями 14, 19, 49, пунктами 1, 3 части 2, частью 3 статьи 57, пунктом 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьями 84 - 85, 132, 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьями 3, 7 Закона Омской области от 28.12.2005 N 722-ОЗ "О государственной политике Омской области в жилищной сфере", статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), правовыми позициями, сформированными в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О, от 17.12.2009 N 1563-О-О, в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12721, в пункте 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), учитывая, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств субъектов Российской Федерации, пришел к выводу об удовлетворении исковых требований администрации о взыскании убытков.

При этом указал, что Омской областью на законодательном уровне до настоящего времени не определен порядок предоставлении жилых помещений по договорам социального найма.

Применив показатель средней цены 1 кв. м квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в третьем квартале 2017 года, то есть на дату обращения истца в суд с иском по настоящему делу, суд первой инстанции пришел к выводу о взыскании убытков в сумме 1 877 329,40 руб.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился, отклонив доводы Минфина Омской области о том, что внеочередной (льготный) порядок обеспечения жилым помещением инвалидов, страдающих тяжелой формой хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание, Закон N 181-ФЗ не устанавливает, а Гаврюшов В.А., являясь получателем жилищной льготы, вправе претендовать на отдельное жилое помещение во внеочередном порядке по договору социального найма с учетом имеющегося у него права на дополнительную жилую площадь, тогда как иные члены семьи таким правом внеочередного порядка обеспечения жилым помещением не обладают.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Закона N 131-ФЗ (статьи 14, 50), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

Согласно статье 57 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет (часть 1).

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к указанным нормам подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.

Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Данный вывод согласуется со сложившейся судебной практикой, что следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

Согласно статье 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 6773/11).

Возмещение убытков в полном размере означает, что в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом.

В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Из системного толкования норм вышеназванных законов и ГК РФ вытекает, что возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Поскольку граждане не являются участниками бюджетных отношений и исполнение вступивших в законную силу решений судов не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты и принцип исполнимости судебных решений, администрация не может отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Таким образом, учитывая, что реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Омской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, является правомерным вывод о том, что невыполнение Омской областью в лице министерства этой обязанности влечет за собой возникновение убытков у муниципального образования "Город Омск" на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

При таких обстоятельствах судами первой и апелляционной инстанций верно определен ответчик - субъект Российской Федерации в лице Омской области.

Постановлением мэра города Омска от 06.05.2005 N 251-П "Об установлении учетной нормы площади жилого помещения и нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма" в целях определения размера общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма установлена в размере 18 кв. м.

Частью 2 статьи 58 ЖК РФ установлены основания, при которых допускается превышение нормы предоставления. Согласно указанной норме федерального закона жилое помещение по договору социального найма может быть предоставлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза, если такое жилое помещение представляет собой одну комнату или однокомнатную квартиру либо предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 Кодекса перечне.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить.

В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Следовательно, для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные (объективно предполагаемые) расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартир с тождественными характеристиками.

Применив показатель средней цены 1 кв. м квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в третьем квартале 2017 года, то есть на дату обращения истца в суд с иском по настоящему делу, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу о взыскании убытков в сумме 1 877 329,40 руб.

Довод кассатора о том, что Гаврюшов В.А. был поставлен на учет до 01.01.2005, опровергается имеющимися в деле доказательствами, согласно которым как инвалид, нуждающийся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, то есть во внеочередной список, он был включен 24.09.2010. Указанное обстоятельство следует как из решения от 25.10.2012 Центрального районного суда города Омска по делу N 2-5329/2012, так и постановления врачебной комиссии от 01.09.2010, выписки от 24.09.2010 N 52 из протокола заседания комиссии по жилищным вопросам департамента жилищной политики администрации города Омска. При наличии таких доказательств указание в сопроводительном письме мэру города Омска иной даты и основания постановки на учет Гаврюшова В.А. не имеют правового значения.

Министерство, оспаривая размер убытков со ссылкой на приказ Минстроя России и законодательство о контрактной системе, в нарушение статьи 65 АПК РФ не представило контррасчет, подтвержденный соответствующими доказательствами, в том числе результатами оценки рыночной стоимости соответствующего жилья в городе Омске.

Отсутствуют и сведения о том, что с учетом заявленной стоимости жилого помещения будет нарушен принцип эффективности расходования бюджетных средств.

Таким образом, доводы ответчика не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 08.11.2017 Арбитражного суда Омской области и постановление от 09.02.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-12720/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

М.А. Севастьянова С.И. Шуйская