Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31 октября 2018 г. N Ф04-4833/18 по делу N А46-25195/2017

г. Тюмень

31 октября 2018 г.

Дело N А46-25195/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 октября 2018 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Демидовой Е.Ю.

судей Зиновьевой Т.А.

Тихомирова В.В.,

при протоколировании судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Мухаровой С.В., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу министерства финансов Омской области на решение от 27.04.2018 Арбитражного суда Омской области (судья Баландин В.А.) и постановление от 24.07.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Тетерина Н.В., Дерхо Д.С., Солодкевич Ю.М. ) по делу N А46-25195/2017 по иску администрации города Омска (644043, г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259) к министерству финансов Омской области (644043, г. Омск, ул. Орджоникидзе, д. 5, ИНН 5503078620, ОГРН 1045504005414) о взыскании убытков.

Другое лицо, участвующее в деле: главное государственно-правовое управление Омской области.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Лебедева Н.А.) в заседании участвовали представители: министерства финансов Омской области - Балякно Т.В., администрации города Омска - Аминев И.А.

Суд установил:

администрация города Омска (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Омской области в лице министерства финансов Омской области (далее - министерство, ответчик) о взыскании за счёт казны Омской области 1 346 292 руб. убытков.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное государственно-правовое управление Омской области (далее - управление).

Решением от 27.04.2018 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 24.07.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены частично. С Омской области в лице министерства финансов Омской области за счет средств казны Омской области в пользу Администрации города Омска взысканы убытки в сумме 1 338 624 руб. В остальной части иска отказано.

Министерство обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, на неполное установление судами обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении и постановлении, обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований истца.

Податель жалобы считает неправомерным выводы судов о взыскании убытков администрации с казны Омской области; о том, что министерство нарушило права администрации и истец вправе требовать возмещения убытков; об обоснованности размера убытков, подлежащих возмещению, которые не доказал истец; применение при расчете убытков средней цены 1 кв.м. квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в IV квартале 2017 года незаконно; использование только данных государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ, услуг недопустимо; механизм возврата излишне взысканных денежных средств, в случае приобретения истцом квартиры меньшей стоимостью, не предусмотрен, что повлечет неэффективное и нецелевое использование полученных бюджетных средств и не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), законодательству Российской Федерации о контрактной системе.

От администрации и управления отзывы на кассационную жалобу не представлены.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы кассационной жалобы, представитель администрации возражал против доводов кассационной жалобы.

Учитывая надлежащее извещение лиц участвующих в деле о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей управления в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

При рассмотрении спора судами установлено, что решением Центрального районного суда города Омска от 24.05.2017 на администрацию возложена обязанность предоставить Даниловой Эллине Вадимовне благоустроенное жилое помещение по договору социального найма общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления во внеочередном порядке, находящееся в черте населенного пункта город Омск, с учетом права на дополнительную площадь.

Согласно справке врачебной комиссии от 09.03.2017 N 694/47, Данилова Э.В. страдает заболеванием, входящим в Перечень заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире", кроме того согласно постановлению врачебной комиссии от 17.03.2017 N 790/53, заболевание Даниловой Э.В., входит в перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающими ими, право на дополнительную площадь, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 817.

Данилова Э.В. (ребенок-инвалид) 27.04.2016 в составе семьи своей матери Даниловой А.С. принята на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Вышеуказанное решение Центрального районного суда города Омска до настоящего времени не исполнено, жилое помещение Даниловой Э.В. не предоставлено.

Письмом от 23.08.2017 N Исх-АГ/07-3858 заместитель Мэра г. Омска, директор департамента имущественных отношений администрации г. Омска Асташов Е.Г., обратился к Министру финансов Омской области Чеченко В.А. с просьбой рассмотреть вопрос о предоставлении межбюджетных трансфертов из областного бюджета в целях реализации администрацией города Омска полномочий субъекта Российской Федерации - Омской области по предоставлению жилых помещений инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, и семьям, имеющим детей инвалидов, либо об исполнении функций по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, Правительством Омской области.

Согласно ответу министерства N 10-1-08, правовые основания для предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета в целях реализации администрацией г. Омска полномочий по предоставлению жилых помещений гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, отсутствуют.

По расчетам истца, исходя из средней цены 1 кв.м. квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в третьем квартале
2017 года по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленной на официальном Интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области (37 397 руб.), для возмещения затрат по предоставлению жилого помещения Даниловой Э.В.

во исполнение судебного решения необходимо 1 346 292 руб. (36 м исходя из нормы 18 м и дополнительной площади 18 м).

Полагая, что финансирование расходов по приобретению квартиры для последующей её передаче Даниловой Э.В., подлежит возмещению за счет средств бюджета Омской области, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования частично, суд первой инстанции, учитывая, что Данилова Э.В. 27.04.2016 включена в список граждан, имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения ввиду наличия у нее заболевания, входящего в перечень тяжелых форм заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, и исходил из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации - Омской области, применив при расчете убытков среднюю цену 1 кв.м. квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в четвертом квартале 2017 года по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленной на официальном Интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области (37 184 руб.) действующую на дату обращения с иском, произведя перерасчет, взыскал их в пользу администрации в размере 1 338 624 руб.

Суд апелляционной инстанции данные выводы поддержал.

Выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, представленным в дело доказательствам и примененным нормам права.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ) закреплено, что установленные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий, самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и положениями статей 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Выводы судов соответствуют правовой позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 6773/11).

Возмещение убытков в полном размере означает, что в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом.

В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Из системного толкования норм вышеназванных законов и ГК РФ вытекает, что возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Судами установлено, материалами дела подтверждено и не опровергнуто ответчиком и управлением, что заместитель Мэра г. Омска, директор департамента имущественных отношений администрации г. Омска Асташов Е.Г., обратился к Министру финансов Омской области Чеченко В.А. (письмо от 23.08.2017 N Исх-АГ/07-3858) с просьбой рассмотреть вопрос о предоставлении межбюджетных трансфертов из областного бюджета в целях реализации администрацией города Омска полномочий субъекта Российской Федерации по предоставлению жилых помещений инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, и семьям, имеющим детей-инвалидов, либо об исполнении функций по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и их семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005. Однако данные требования не выполнены.

Соответственно, бюджетным законодательством Омской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005.

Поскольку граждане не являются участниками бюджетных отношений и исполнение вступивших в законную силу решений судов не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты и принцип исполнимости судебных решений, администрация не может отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Таким образом, в связи с тем, что реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Омской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, т о невыполнение указанной обязанности Омской области в лице министерства повлекло за собой возникновение убытков у муниципального образования города Омска на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

С учетом изложенного судами правильно определен ответчик - субъект Российской Федерации в лице Омской области.

В отношении цены жилого помещения в целях установления стоимости затрат по приобретению квартиры инвалиду действует установленный пунктом 1 статьи 15 ГК РФ принцип полного возмещения причиненных убытков.

Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности (пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Поэтому для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартиры с тождественными характеристиками.

Суд первой инстанции, проверив представленный истцом расчет установил, что, исходя из средней цены 1 м квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в четвертом квартале 2017 года, то есть на дату обращения истца в суд с настоящим иском,
по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленным на Интернет-сайте территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области, цена 1 м указанных квартир составляет 37 184 руб.,

а не 37 397 руб., как указывает истец.

Постановлением мэра города Омска от 06.05.2005 N 251-п "Об установлении учетной нормы площади жилого помещения и нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма" в целях определения размера общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма установлена в размере 18 кв.м.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ЖК РФ при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений.

Таким образом, размер рыночной стоимости, исходя из средней цены
1 м квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в четвертом квартале 2017 года (1 338 624 руб.= 36 кв.м. * 37 184 руб.), обоснованно принят как наиболее приближенный к фактическим предстоящим расходам администрации на приобретение квартиры.

Оспаривая примененную администрацией при исчислении убытков среднерыночную стоимость вторичного жилья, министерство не доказало, что она превышает рыночную стоимость аналогичного жилого помещения в Омской области или в городе Омске, а также нарушение его прав, в том числе в связи с возможной более низкой ценой определенного имущества и размером убытков, которые неизбежно возникнут при предоставлении квартиры Даниловой Э.В.

Каких-либо доказательства того, что с учётом заявленной стоимости жилого помещения будет нарушен принцип эффективности расходования бюджетных средств (например, контракты на приобретение жилых помещений, заключённые на основании законодательства о контрактной системе, позволяющие сделать вывод об иной стоимости аналогичного жилого помещения в спорный период), ответчиком в нарушение статьи 65 АПК РФ не представлены.

Предположение подателя жалобы относительно того, что при приобретении квартиры по правилам Федерального закона N 44-ФЗ её цена может быть меньше взысканной суммы, не подтверждено какими-либо доказательствами.

При этом при наличии доказательств получения истцом в результате проведения процедуры размещения муниципального заказа необоснованной имущественной выгоды за счет ответчика, последний не лишен возможности воспользоваться установленными способами защиты нарушенных прав.

Довод о том, что министерство не нарушало права администрации подлежит отклонению, поскольку министерство в настоящем деле действует не в собственных интересах, а в интересах Омской области, и убытки согласно обжалуемым судебным актам взысканы за счет казны Омской области.

С учетом приоритетного значения интересов граждан и установленной в части 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанности администрации по исполнению вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции о предоставлении жилого помещения Даниловой Э.В., что, в свою очередь, повлечет у нее возникновение расходов, а расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений инвалидам и их семьям поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, бюджетом Омской области не предусмотрены, несостоятельны доводы заявителя, которые к тому же направлены на переоценку установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств и исследованных по делу доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

В целом доводы кассационной жалобы полностью повторяют доводы, ранее заявленные ответчиком в судах первой и апелляционной инстанций, не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 27.04.2018 Арбитражного суда Омской области и постановление от 24.07.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-25195/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Ю. Демидова

Судьи

Т.А. Зиновьева В.В. Тихомиров