Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 декабря 2019 г. N Ф04-5832/19 по делу N А46-8592/2019

г. Тюмень

18 декабря 2019 г.

Дело N А46-8592/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Демидовой Е.Ю.

Тихомирова В.В.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение от 11.07.2019 Арбитражного суда Омской области (судья Распутина Л.Н.) и постановление от 20.09.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Шиндлер Н.А., Иванова Н.Е., Рыжиков О.Ю.) по делу N А46-8592/2019 по иску администрации города Омска (644099, г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ОГРН 1025500757259, ИНН 5503047244) к Министерству финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360) о взыскании убытков.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Распутина Л.Н.) в заседании участвовал представитель Министерства финансов Российской Федерации Ласман С.В. по доверенности от 08.11.2019.

Суд установил:

администрация города Омска (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, министерство, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации 1 449 144 руб. убытков с целью приобретения жилья для Новикевичюсу Артурасу Артуро.

Решением от 11.07.2019 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 20.09.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены.

С Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу администрации взыскано 1 449 144 руб. убытков.

Минфин России обратился с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований администрации.

В обоснование жалобы приведены следующие доводы: обеспечение жильем инвалида, вставшего на учет после 01.01.2005, в том числе страдающего активной формой туберкулеза, подлежит финансированию субъектом Российской Федерации - Омской областью, истец обратился к ненадлежащему ответчику; администрация не является непосредственным получателем средств из федерального бюджета; истцом не доказана противоправность действий (бездействия) как властей субъекта Российской Федерации, так и властей Российской Федерации, предусмотревших в бюджетах субъекта Российской Федерации и федеральном бюджете соответствующие ассигнования на исполнение вышеуказанных расходных обязательств; истцом не доказано наличие причинно-следственной связи между указанными действиями (бездействием) органов власти субъекта Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти и возникшими у администрации убытками; В Минфин России каких-либо обращений от администрации о возмещении расходов в порядке досудебного урегулирования отношений или претензионном порядке не поступало; судами не были выяснены существенные обстоятельства настоящего дела: выделялись ли средства в спорный период из федерального бюджета в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер; положения законодательства об убытках не применимы к возникшим правоотношениям; расчет убытков исходя из средней цены 1 кв. м. квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в III квартале 2018 года по данным выборочного обследования организации Омской области, осуществляющих операции с жилой недвижимостью, согласно данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области, не подлежит применению для расчета стоимости жилого помещения, поскольку не носит нормативного характера, а основано на произвольном сборе данных.

Отзыв на кассационную жалобу в установленном процессуальным законодательством порядке не представлен.

В судебном заседании представитель министерства доводы кассационной жалобы поддержал.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением от 05.10.2018 Центрального районного суда города Омска на администрацию возложена обязанность предоставить Новикевичюсу А.А., 14.04.1988 дата рождения, жилое помещение по договору социального найма общей площадью не ниже установленных норм с учетом права на дополнительную жилую площадь, расположенное в черте города Омска.

Решением суда установлено, что Новикевичюс А.А. недвижимого имущества в собственности не имеет.

Согласно решению врачебной комиссии от 16.05.2018 N 1353 Новикевичюс А.А. страдает заболеванием, входящим в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29.11.2012 N 987н (фиброзно-кавеносный туберкулез правового легкого, фаза инфильтрации МБТ (+)).

Кроме того, Новикевичюс А.А. имеет право на дополнительную жилую площадь, поскольку его заболевание входит в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 30.11.2012 N 991н.

На учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, Новикевичюс А.А. состоит с 16.07.2018 согласно постановлению администрации N 710-п.

Решение суда вступило в законную силу 23.11.2018.

Судебным приставом-исполнителем межрайонного отдела по особым исполнительным производствам Управления Федеральной службы судебных приставов России по Омской области 27.12.2018 возбуждено исполнительное производство N 36850/18/55007-ИП.

Решение суда до настоящего времени не исполнено. Жилое помещение вышеуказанному гражданину не предоставлено.

По расчетам истца, с учетом положений пункта 3 статьи 393 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) исходя из средней цены одного квадратного метра квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в четвертом квартале 2018 года по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленной на официальном Интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области в размере 40 254 руб., для предоставления жилого помещения во исполнение судебного решения необходимо затратить 1 449 144 руб.

Полагая, что финансирование расходов по приобретению квартиры для последующей ее передачи Новикевичюс А.А., подлежит возмещению за счет средств федерального бюджета, администрация обратилась в арбитражный суд с иском по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 49, 51, 57, 58 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьями 15, 393, 1069, 1071 ГК РФ, статьями 39, 40 Конституции Российской Федерации, статьей 14 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" (далее - Закон N 77-ФЗ), статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", правовыми позициями, сформированными в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.2013 N 30-П, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2015 N 2-О-Р, в пункте 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 6773/11, разъяснениями, изложенными в пунктах 21, 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 25), учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации, пришел к выводу о том, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений в таком случае должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Возражения ответчика о недоказанности причинения убытков истцу именно ответчиком (его действиями или бездействием), суд отклонил, поскольку исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты и принцип исполнимости судебных решений, обязанность Российской Федерации по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом обязания администрации предоставить жилое помещение определенному в законе лицу и несением связанных с этим расходов, в связи с чем истец не может отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств.

Размер убытков администрации, связанных с предоставлением жилья, суд определил исходя из средней цены 1 кв. м квартир среднего качества (типовых) на вторичном рынке жилья Омской области в первом квартале 2019 года, представленной на официальном Интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики Омской области.

При этом отметил, что для определения цены компенсации могут учитываться объективно предполагаемые расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартиры с тождественными характеристиками. Минфин России не представил доказательств того, что определенная администрацией средняя рыночная стоимость жилого помещения превышает рыночную стоимость аналогичного жилого помещения в Омской области в четвертом квартале 2018 года.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился, дополнительно указав, что доказательств того, что в спорный период из федерального бюджета выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер, министерством в рамках рассматриваемого дела не представлено.

Довод министерства о том, что заявленная стоимость нарушает принцип эффективности расходования бюджетных средств, апелляционный суд отклонил, так как соответствующих доказательств ответчиком не представлено.

Утверждения ответчика о том, что настоящий спор носит бюджетный, а не гражданско-правовой характер, суд апелляционной инстанции не принял во внимание как основанный на неправильном толковании норм материального права.

Ссылки министерства на законы Омской области, на основании которых городскому округу город Омск выделялись дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) Омской области из Областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) Омской области на 2019 год и доводились субвенции на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, апелляционный суд признал несостоятельными, поскольку ответчиком не доказано, что при формировании областного бюджета и расчета дотаций учитывались расходы на приобретение жилых помещений для инвалидов.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливаются государственные гарантии социальной защиты (статья 7 Конституции Российской Федерации).

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

Правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлены Законом N 77-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Закона N 77-ФЗ больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых, исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи, нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 49 ЖК РФ предусмотрена возможность установления Федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации отдельных категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма.

Согласно части 4 статьи 49 ЖК РФ категориям граждан, указанным в части 3 настоящей статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен Федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, Постановлением N 378, лица, страдающие активной формой туберкулеза, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Меры социальной поддержки лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом не указаны в пункте 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ.

Постановлением от 24.12.2013 N 30-П Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 5 статьи 14 Закона N 77-ФЗ не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 18, 19 (части 1 и 2), 40 и 41 (части 1 и 2) в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределенности он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым - обеспечить защиту права указанных граждан на данную меру социальной поддержки, притом, что по смыслу, придаваемому названному законоположению правоприменительной практикой, не предполагается осуществления этого полномочия органами государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном постановлении предписал федеральному законодателю, исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в том числе в данном постановлении, определить порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и выделения необходимых для этого материальных и финансовых средств.

В определении от 15.01.2015 N 2-О-Р Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил некоторые аспекты ранее принятого им Постановления от 24.12.2013 N 30-П, указав, что абзац 6 пункта 3.4 мотивировочной части данного Постановления не может рассматриваться как позволяющий возлагать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязанность по осуществлению полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств, за счет собственных средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На момент рассмотрения настоящего спора федеральным законодателем предписание Конституционного Суда Российской Федерации, изложенное в постановлении от 24.12.2013 N 30-П, не исполнено, порядок осуществления полномочий по выделению необходимых материальных и финансовых средств на указанные меры социальной поддержки не определен.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 09.04.2002 N 68-О, пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

Учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Следовательно, должником в спорном обязательстве по возмещению убытков является Российская Федерация, что соответствует правовой позиции, изложенной в пункте 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017.

Данный правовой подход отражен в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11.11.2016 N 309-ЭС16-8490 по делу N А50-13344/2015.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Таким образом, возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению вреда в форме возмещения убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вступившие в законную силу судебные постановления, принимаемые в форме судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

В отношении цены жилого помещения в целях установления стоимости затрат по приобретению квартиры инвалиду действует установленный пунктом 1 статьи 15 ГК РФ принцип возмещения как причиненных, так и подлежащих несению убытков в полном объеме.

В пункте 12 Постановления N 25 разъяснено, что размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Следовательно, для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для предоставления истцом квартиры с тождественными характеристиками.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК ФР имеющиеся в материалах дела доказательства, принимая во внимание, что доказательств того, что в спорный период из федерального бюджета выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер, министерством в рамках рассматриваемого дела не представлено, поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, исходя из того, что администрация не вправе отказать Новикевичюсу А.А. в предоставлении жилого помещения в целях исполнения собственных обязательств и судебного решения, учитывая, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, то невыполнение данной обязанности влечет за собой возникновение убытков на стороне истца, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу об удовлетворении исковых требований администрации.

При этом обоснованно определили размер убытков администрации, связанных с предоставлением жилого, определен исходя из средней цены 1 кв. м квартир среднего качества (типовых) на вторичном рынке жилья Омской области в первом квартале 2019 года, представленной на официальном Интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики Омской области.

Таким образом, доводы ответчика не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 11.07.2019 Арбитражного суда Омской области и постановление от 20.09.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-8592/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Е.Ю. Демидова В.В. Тихомиров