Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 июля 2020 г. N Ф04-2540/20 по делу N А81-7706/2019

г. Тюмень

27 июля 2020 г.

Дело N А81-7706/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 июля 2020 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Киричёк Ю.Н.

судей Буровой А.А.

Черноусовой О.Ю.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел кассационную жалобу Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение от 30.10.2019 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Кустов А.В.) и постановление от 13.03.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Иванова Н.Е., Рыжиков О.Ю., Шиндлер Н.А.) по делу N А81-7706/2019 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром переработка" (194044, город Санкт-Петербург, улица Смолячкова, дом 6, корпус 1 строение 1, офис 901, ИНН 1102054991, ОГРН 1071102001651) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ямало-Ненецкому автономному округу (629008, Ямало-Ненецкий автономный округ, город Салехард, улица Мира, 40, ИНН 8901015575, ОГРН 1048900003151; 625000, город Тюмень, улица Республики, дом 55, офис 403, ИНН 7202128616, ОГРН 1047200624789) об оспаривании предписания от 17.07.2019 N 19.

Иное лицо, участвующее в деле, - общество с ограниченной ответственностью "РАСТАМ-Экология".

В заседании приняли участие представители:

от общества с ограниченной ответственностью "Газпром переработка" - Яковлева Т.В. по доверенности от 24.10.2019;

от общества с ограниченной ответственностью "РАСТАМ-Экология" - Иванова Ю.В. по доверенности от 23.12.2019.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром переработка" (далее по тексту - общество, заявитель, ООО "Газпром переработка") обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ямало-Ненецкому автономному округу (в настоящее время Северо-Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; далее по тексту - управление, административный орган, заинтересованное лицо) об оспаривании предписания от 17.06.2019 N 19.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "РАСТАМ-Экология" (далее по тексту - третье лицо, ООО "РАСТАМ-Экология").

Решением от 30.10.2019 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа, оставленным без изменения постановлением от 13.03.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное обществом требование удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и направить дело на новое рассмотрение.

По мнению подателя кассационной жалобы, судами сделан ошибочный вывод об отсутствии у административного органа правовых оснований для вынесения оспариваемого предписания, поскольку рекультивация спорного участка не была проведена надлежащим образом.

В отзывах на кассационную жалобу и дополнениях к ним общество и третье лицо просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) по делу произведена замена судьи Шабановой Г.А. в связи с нахождением ее в отпуске на судью Бурову А.А., кассационная жалоба рассмотрена с начала.

До начала судебного заседания от административного органа поступило письменное ходатайство об отложении судебного разбирательства.

Рассмотрев заявленное ходатайство суд кассационной инстанции не находит предусмотренных статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) оснований для его удовлетворения.

Проверив в порядке статей 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее, дополнениях к отзывам и выступлениях присутствующих в заседании представителей общества и третьего лица, суд округа считает, что судебные подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как следует из материалов дела, 22.11.2015 произошла авария (разгерметизация) на магистральном конденсатопроводе "Уренгой - Сургут", 1 нитка, район 87 км, собственник публичное акционерное общество "Газпром", арендатор ООО "Газпром переработка", результатом которой явилось загрязнение земельного участка.

25.11.2015 в район места аварии осуществлен выезд должностным лицом Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа (далее по тексту - департамент), по результатам которого установлен факт разлива газового конденсата на площади 1330 кв. м, а также использования лесных участков в квартале N 1674 в выделах NN 15, 57 Уренгойского участкового лесничества Таркосалинского лесничества под создание рабочих площадок и подъездных дорог. Площадь использования лесных участков составила 0,628 га.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вынесения департаментом постановления от 04.02.2016 N 01-01-16 о привлечении ООО "Газпром переработка" к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 8.31 КоАП РФ, а также для направления претензии о возмещении вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства на площади 1330 кв. м, на сумму 1 403 746 руб.

Данный ущерб в добровольном порядке оплачен ООО "Газпром переработка", что подтверждено платежным поручением от 12.02.2016 N 2574.

В целях устранения последствий указанной аварии обществом с третьим лицом заключен договор от 31.12.2015 N 324/17-53-HP-Э/15/Z49-205115 на оказание услуг по устранению аварийного разлива.

В рамках исполнения условий договора ООО "РАСТАМ-Экология" 30.01.2016 разработан проект рекультивации нефтезагрязненных земель, который письмом департамента от 16.03.2016 исх. N 2701-17/5183 признан в целом соответствующим требованиям законодательства и нормативных документов Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

На основании акта проверки от 25.07.2016 N 150 управлением вынесено предписание от 25.07.2016 N 30, согласно которому ООО "Газпром переработка" предписано в срок до 01.10.2017 провести работы по рекультивации земельного участка, загрязненного химическим веществом (нефтепродуктами), в соответствии с проектом рекультивации земель.

В рамках проверки исполнения предписания от 25.07.2016 N 30 управление составило акт проверки от 30.11.2017 N 173, в котором указало, что ООО "Газпром переработка" по договору от 31.12.2015 N 324/17-53-НР-Э/15 с подрядной организацией ООО "РАСТАМ-Экология" выполнены работы по рекультивации земельного участка, загрязненного при аварийном разливе нефтепродуктов; проведен технологический и биологический этап рекультивации, земли после завершения всего комплекса работ представляют собой организованный и экологически сбалансированный, устойчивый ландшафт; по результатам лабораторных исследований проб почвы аккредитованным испытательным лабораторным центром филиалом ФБУЗ "Центром гигиены и эпидемиологии в ЯНАО в Пуровском районе, Красноселькупском районах", отобранных в районе 87 км МК "Уренгой - Сургут" в 15 км от поселка Сывдарма, превышения концентрации нефтепродуктов не обнаружено (протокол испытаний (исследований) от 11.09.2017 N 3784).

В связи с обращением акционерного общества "Страховое общество газовой промышленности" в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) (далее по тексту - служба) последней на основании приказа от 30.04.2019 N 195 инициирована внеплановая целевая документарная проверка деятельности административного органа, в ходе которой выявлено неправомерное снятие с контроля предписания от 25.07.2016 N 30, о чем указано в акте проверки от 28.05.2019 N 08-01-05/2019-вн/ц.

По результатам анализа материалов проверки служба письмом от 08.04.2019 N СР-03-03-31/9515 поручила заинтересованному лицу организовать проведение внеплановых проверок в отношении ООО "Газпром переработка", ООО "РАСТАМ-Экология" и муниципального унитарного предприятия "Уренгойское городское хозяйство".

На основании приказа административного органа от 30.04.2019 N 140-п в отношении ООО "Газпром переработка" была проведена внеплановая документарная и выездная проверка.

По результатам проведения анализа отобранных в ходе проверки проб почвы установлено наличие превышения показателей загрязняющих веществ в пробах почвы с обследованного (загрязненного) земельного участка по сравнению с показателями загрязняющих веществ в почве фонового (незагрязненного) земельного участка.

Представленным заключением эксперта отражено, что работы технического этапа рекультивации были проведены не в полном объеме и с нарушением технологий, о чем свидетельствуют следующие факты:

- остаточное содержание нефтепродуктов, которое фиксировалось на протяжении 2016 - 2019 годов по материалам фото- и видеосъемки в виде радужных пленок остаточного нефтезагрязнения на поверхности луж и обводненных участков, а также наличие запаха нефти;

- на территории рекультивируемого участка не проведено планирование поверхности временных приямок, планирование территории после прохода тяжелой техники на технологических проездах;

- мероприятий по контролю работы по локализации и ликвидации последствий разливов нефтепродуктов предприятием не проводились, либо проводились с нарушением технологий.

Качество работ, предусмотренных на биологическом этапе рекультивации нефтезагрязненных земель, неудовлетворительное. Отдельные участки не имеют торфяной отсыпки, обнажены. Саженцы сосны находятся в угнетенном состоянии; за период с 2017 по 2019 годы практически не прижились. Присутствие остаточного нефтезагрязнения замедляет естественный процесс зарастания. Планировка и боронование поверхности проведены лишь на отдельных участках.

Спорный земельный участок не был приведен в состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием после проведения работ по рекультивации.

Площадь рекультивируемого участка не обоснована, так как площадь разлива нефтегазоконденсатной смеси составила всего 1330 кв. м, что подтверждается абрисом и документами.

Почвенный покров нарушенного участка представлен торфяно-глеевыми и торфяно-подзолистыми почвами, обладающие низким уровнем плодородия. Глубина срезки загрязненного грунта не обоснована, так как не была определена глубина проникновения нефтепродуктов.

По результатам анализа полученных материалов административный орган пришел к выводу, что рекультивация земельного участка, загрязненного в результате аварии на магистральном конденсатопроводе, в установленном действующим законодательством порядке ООО "Газпром переработка" не проведена.

Указанное обстоятельство послужило основанием для вынесения в отношении заявителя предписания от 17.07.2019 N 19, согласно которому обществу необходимо в срок до 01.09.2020 провести рекультивацию земельного участка, загрязненного в результате аварии на магистральном конденсатопроводе "Уренгой - Сургут" 1 нитка в районе 87 км, в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Возражая против вынесенного предписания, ООО "Газпром переработка" обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводам об отсутствии у административного органа полномочий и оснований для проведения в отношении общества спорной проверки, а также о недоказанности ненадлежащего проведения рекультивации.

Суд апелляционной инстанции признал ошибочным вывод суда первой инстанции о проведении управлением проверки с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ) и за пределами его полномочий. При этом, соглашаясь с выводом о недоказанности заинтересованным лицом ненадлежащего проведение рекультивации, оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Отменяя обжалуемые судебные акты, суд округа исходи из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ, части 4 статьи 200, частям 2, 3 статьи 201 АПК РФ, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания судом решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие, а также недоказанность хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявления без удовлетворения.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Как следует из материалов дела, удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции, в том числе пришел к выводам об отсутствии у управления в нарушение статьи 10 Закона N 294-ФЗ оснований для проведения проверки, а также полномочий на проведение такой проверки.

Верно применив положения Закона N 294-ФЗ, Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее по тексту - Закон N 7-ФЗ), Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, суд апелляционной обоснованно признал ошибочными указанные выводы суда первой инстанции.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Частью 1 статьи 34 Закона N 7-ФЗ установлено, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов; проводить мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством (части 1 и 2 статьи 39 Закона N 7-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 77 Закона N 7-ФЗ установлена обязанность полного возмещения вреда юридическими и физическими лицами, причинившими вред окружающей среде, в соответствии с законодательством.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (статья 12 ЗК РФ).

Частью 2 статьи 13 ЗК РФ предусмотрено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

На основании частей 5 и 6 статьи 13 ЗК РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

Признавая оспариваемое предписание недействительным, суды указали на то, что административным органом не доказано наличие у него правовых оснований для вынесения данного предписания, поскольку представленные управлением доказательства имеют противоречия и не могут подтверждать факт непроведения рекультивации по проекту, который признан в целом соответствующим действующему законодательству.

При этом судами не учтено, что основанием для проведения проверки, по результатам которой было выдано оспариваемое предписание, послужили выводы службы о неправомерном снятии с контроля предписания от 25.07.2016 N 30.

В ходе рассмотрения настоящего дела суды, отклоняя доводы административного органа о неисполнении обществом обязанности по рекультивации спорного земельного участка в соответствии с действующим законодательством и признавая ненадлежащим каждое доказательство в отдельности, не дали оценки этим доказательствам в совокупности и взаимосвязи, равно как и доказательствам проведения рекультивации, представленным обществом и третьим лицом.

Более того, указывая на наличие противоречий в доказательствах управления, суды уклонились от установления площади, на которой была проведена рекультивация, а также обстоятельств её проведения, что не позволило дать надлежащую правовую оценку имеющимся доказательствам с учетом верного распределения бремени доказывания по настоящему спору.

В этой связи выводы судов об отсутствии у административного органа правовых оснований для вынесения оспариваемого предписания исключительно в связи с наличием противоречий в доказательствах административного органа сделаны при неполном выяснении значимых для дела обстоятельств.

Судам обеих инстанций следовало дать оценку всем доводам и доказательствам участвующих в деле лиц в совокупности и взаимосвязи относительно проведения рекультивации; установить факты исполнения (неисполнения) обязанности по проведению рекультивации спорного земельного участка в установленном действующем законодательством порядке, а также надлежащего соблюдения (несоблюдения) разработанного обществом проекта рекультивации нефтезагрязненных земель.

Указанные обстоятельства судами не исследованы, однако они имеют существенное значение для разрешения спора и могут повлиять на результат рассмотрения дела.

Поскольку устранение допущенных нарушений связано с необходимостью исследования и оценки доказательств, что в силу части 2 статьи 287 АПК РФ невозможно в суде кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежит отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ, дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела апелляционному суду необходимо в порядке статьи 71 АПК РФ проверить и дать оценку всем приведенным сторонами доводам и представленным в их подтверждение доказательствам, в соответствии с положениями части 6 статьи 210 АПК РФ установить все существенные для дела обстоятельства, и принять по делу судебный акт, отвечающий требованиям действующего законодательства.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 30.10.2019 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 13.03.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А81-7706/2019 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

А.А. Бурова О.Ю. Черноусова