Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 января 2022 г. N Ф04-7967/21 по делу N А27-4206/2021

г. Тюмень

24 января 2022 г.

Дело N А27-4206/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 января 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Зиновьевой Т.А.,

судей Демидовой Е.Ю.,

Севастьяновой М.А. -

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Бабиковой Ю.Л. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "САРК" на постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2021 по делу N А27-4206/2021 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "САРК" (652644, Кемеровская область - Кузбасс, город Белово, поселок городского типа Инской, улица Приморская, 23, 302, ОГРН 1024200552540, ИНН 4202015247) к администрации Беловского городского округа (652600, Кемеровская область - Кузбасс, город Белово, улица Советская, 21, ОГРН 1024200543542, ИНН 4202007430) о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Седьмого арбитражного апелляционного суда (судья Зайцева О.О.) в заседании участвовали: представитель общества с ограниченной ответственностью "САРК" Юшкевич Марина Леонидовна по доверенности от 28.01.2021, представитель администрации Беловского городского округа Ильенко Ирина Васильевна по доверенности от 27.12.2021

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "САРК" (далее - общество, ООО "САРК", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к администрации Беловского городского округа (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 11.02.2021 N 1 администрации Беловского городского округа в лице отдела муниципального контроля управления экономики АБГО об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 03.06.2021 заявленные требования удовлетворены, предписание муниципального земельного контроля администрации Беловского городского округа об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства от 11.02.2021 N 1 признано недействительным;

с администрации в пользу ООО "САРК" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 руб.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2021 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявления общества о признании недействительным предписания администрации от 11.02.2021 N 1 отказано.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, общество обратилось с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, дело направить на новое рассмотрение в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает на то, что его доводы относительно недействительности обжалуемого предписания по существу не были рассмотрены и оценены судами, в связи с чем, повторно рассматривая дело, с учетом имеющегося в материалах дела заявления о признании ненормативною акта недействительным с приложенными к нему копиями документов, подтверждающих доводы заявителя, суду апелляционной инстанции, исходя из разъяснений постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", следовало перейти к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - АПК РФ), для рассмотрения дела в суде первой инстанции, в рамках которого рассмотреть требования заявителя, не рассмотренные ранее судом первом инстанции. Выражает несогласие с выводами суда апелляционной инстанции об отсутствии необходимости аккредитации привлеченных для проведения проверки экспертов. Также полагает нарушенными нормы процессуального права, выразившиеся в недопуске представителя заявителя в заседание суда апелляционной инстанции.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои процессуальные позиции по делу.

Изучив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального права и соблюдение судом первой и апелляционной инстанций норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены судебных актов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, администрацией вынесено мотивированное представление от 15.01.2021 N 1 о необходимости назначения внеплановой выездной проверки в связи с установлением обстоятельств, свидетельствующих об использовании земельного участка с кадастровым номером 42:21:0103005:268 не по целевому назначению.

Распоряжением администрации от 15.01.2021 N 2-мк принято решение о проведении внеплановой, документарной/выездной проверки в отношении общества на предмет соблюдения обязательных требований в сфере земельных правоотношений и по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан.

По результатам проверки администрацией составлен акт проверки от 11.02.2021, материалами дела установлено, что земельный участок с кадастровым номером 42:21:0103005:268 (разрешенное использование - для размещения и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта, по документу - обслуживание железнодорожных перевозок) используется под размещение открытого угольного склада на площади 5476 кв.м, а также размещение открытого склада угля за пределами земельного участка на площади 1457 кв.м.

Администрация, установив, что вид разрешенного использования - для размещения и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" не подразумевает такого вида использования земельного участка как размещение угля, выявила признаки состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Указанные обстоятельства послужили основанием для выдачи предписания от 11.02.2021 N 1, согласно которому обществу в срок до 12.03.2021 необходимо устранить выявленные нарушения требований земельного законодательства в виде размещения на земельном участке с кадастровым номером 42:21:0103005:268 открытого склада угля на площади 5476 кв.м, а также размещения открытого склада угля за пределами земельного участка на площади 1457 кв.м.

Общество, полагая, что предписание от 11.02.2021 N 1 об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства вынесено с грубым нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) к организации и проведению проверок, а также указывая, что нарушений при использовании предоставленного земельного участка допущено не было, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что доказательства в рамках спорной проверки соблюдения требований земельного законодательства собраны с нарушением закона и являются недопустимыми.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявления общества, руководствовался частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), частью 6 статьи 12, частью 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, положениями постановления администрации Беловского городского округа от 11.06.2020 N 1454-п "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля в границах муниципального образования "Беловский городской округ", исходил из того, что привлечение к участию во внеплановой проверке в качестве экспертов конкретных лиц, не состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с обществом, в отношении которого осуществлялся муниципальный земельный контроль за исполнением обязательных требований соблюдения земельного законодательства, не является грубым нарушением установленных Федеральным законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, позволяющим сделать достоверный вывод о законности требований, содержащихся в оспариваемом заявителем предписании.

Суд кассационной инстанции считает выводы суда апелляционной инстанции относительно отсутствия нарушений Федерального закона N 294-ФЗ соответствующими установленным по делу обстоятельствам и подлежащим применению нормам материального и процессуального права.

Согласно положениям главы 24 АПК РФ оспариваемое заявителем предписание администрации относится к решениям органов, осуществляющих публичные полномочия (должностных лиц), поскольку является актом, принятым единолично, содержит властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации, то есть обладает признаками ненормативного правового акта.

Под ненормативным актом государственного органа понимаются документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

При осуществлении муниципального земельного контроля в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.5 постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 30.09.2015 N 322 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Кемеровской области - Кузбасса", муниципальный земельный контроль осуществляется на основании административных регламентов, утверждаемых органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Кемеровской области - Кузбасса, муниципальными правовыми актами.

Муниципальный земельный контроль в Беловском городском округе осуществляется на основании постановления Администрации Беловского городского округа от 11.06.2020 N 1454-п "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля в границах муниципального образования "Беловский городской округ".

Суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что проверка соблюдения земельного законодательства в отношении ООО "САРК" произведена в соответствии с административным регламентом исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля в границах муниципального образования "Беловский городской округ", утвержденным постановлением Администрации Беловского городского округа от 11.06.2020 N 1454-п, в соответствии с которым органом, осуществляющим муниципальный земельный контроль на территории Беловского городского округа, является Администрация Беловского городского округа в лице отдела муниципального контроля управления экономики Администрации Беловского городского округа.

Согласно пункту 2.3 указанного административного регламента при осуществлении муниципального земельного контроля отдел контроля вправе привлекать для участия в мероприятиях по осуществлению муниципального земельного контроля экспертные организации - юридические лица и индивидуальных предпринимателей, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Администрацией в рамках настоящей проверки привлечены кадастровые инженеры общества с ограниченной ответственностью "Кемеровский Областной Кадастровый Центр" (далее - ООО "КОКЦ") и специалист муниципального учреждения "КЗР и МИ г. Белово", которые не состояли в гражданско-правовых или трудовых отношениях с проверяемым обществом.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что кадастровые инженеры привлечены администрацией в качестве специалистов, обладающих познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств; их квалификация проверена и подтверждается документами, кроме того, они являются сотрудниками ООО "КОКЦ", имеющего действующую лицензию на осуществление геодезической и картографической деятельности от 18.09.2013 N 42-00002Ф, выданную Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии.

Выданное кадастровым инженером заключение, составленные им документы отвечают требованиям относимости и допустимости.

Вопреки доводам подателя жалобы, характер проведенной проверки соблюдения земельного законодательства и выявленных по результатам данной проверки нарушений не требовал привлечения аккредитованных экспертов, то есть лиц, обладающих специальными знаниями, необходимыми для выявления правонарушений. В рассматриваемом случае привлеченные специалисты фактически выполнили лишь необходимые технические замеры площади используемого обществом земельного участка и зафиксировали факт размещения на данном участке открытого склада угля.

Указание в распоряжении о проведении проверки от 15.01.2021 на привлечение поименованных в нем лиц в качестве экспертов, не препятствовало суду апелляционной инстанции, как ошибочно полагает податель жалобы, верно установить статус привлеченных лиц и правильно применить к данному статусу нормы материального и процессуального права, регулирующие вопросы привлечения специалистов для осуществления муниципального земельного контроля.

Исходя из смысла и содержания пункта 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что привлечение к проверке специалистов, не имеющих аккредитации в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации, не относится к грубым нарушениям законодательства, вследствие чего доказательства, изготовленные на основании заключения данных специалистов, признаны надлежащими.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

В соответствии со статьей 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Согласно подпункту 2 части 4 статьи 170 АПК РФ в мотивировочной части решения должны быть указаны, в частности, доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

В соответствии с пунктом 2 статьи 65 АПК РФ определение предмета доказывания, то есть совокупности обстоятельств, которые необходимо установить для вынесения законного и обоснованного судебного акта, является компетенцией суда, рассматривающего дело.

Таким образом, процессуальный закон обязывает суды оценить представленные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, и отразить в судебном акте мотивы, по которым он пришел к своим выводам, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле, со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, исходя из принципов равноправия сторон и состязательности процесса (ст. 8, 9, 71, 168, 169, 185 АПК РФ).

В нарушение названных положений АПК РФ, делая вывод о законности обжалуемого предписания, суд апелляционной инстанции по существу заявление общества о незаконности предписания не рассмотрел. Решение суда первой инстанции отменено исключительно на том основании, что доказательства, на основании которых выдано предписание, отвечают требованиям относимости и допустимости.

Однако приведенные в заявлении доводы и представленные в дело доказательства относительно незаконности обжалуемого предписания со ссылкой на соответствие вида разрешенного использования земельного участка его фактическому использованию не нашли отражения в обжалуемом судебном акте; мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к выводу о законности предписания со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты не указаны.

Суд первой инстанции также по существу спор не рассмотрел, не установил обстоятельства использования спорного земельного участка, не оценил представленные доказательства.

В данном случае судами в нарушение указанных норм права не рассмотрены все заявленные обществом требования, не включены в предмет судебного исследования все обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, с учетом вышеприведенных норм законодательства, регулирующего спорные правоотношения, не дана надлежащая правовая оценка заявленным доводам и возражениям лиц, участвующих в деле.

При этом доводы подателя жалобы о нарушении судом апелляционной инстанции норм процессуального права при проведении судебного заседания посредством веб-конференции не нашли подтверждения в материалах дела, поскольку представитель общества, отключившись от веб-конференции, должен был осознавать последствия подобного процессуального действия.

В соответствии с положениями статьей 286 - 288 АПК РФ суд кассационной инстанции вправе принять новое судебное постановление, то есть разрешить спор или вопрос по существу только в том случае, если нижестоящим судом допущена ошибка в применении и (или) толковании правовых норм. В случае же если нижестоящим судом не установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, суд кассационной инстанции обязан направить дело на новое рассмотрение в нижестоящий суд - суд первой или апелляционной инстанции, к полномочиям которых отнесено установление указанных обстоятельств на основании представленных сторонами спора в порядке статей 9, 65, 66 АПК РФ доказательств и с соблюдением принципов состязательности, равноправия сторон и непосредственности судебного разбирательства.

Поскольку судами не установлены необходимые для правильного рассмотрения настоящего дела юридически значимые обстоятельства, входящие в предмет доказывания по спору, судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, они подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении следует учесть изложенное, устранить отмеченные недостатки, установить все обстоятельства, входящие в предмет доказывания, дать оценку доводам и возражениям лиц, участвующих в деле, а также представленным доказательствам в их совокупности и взаимосвязи, установить вид разрешенного использования предоставленного заявителю земельного участка исходя из градостроительной документации и его соответствие фактическому использованию обществом, после чего принять законный и обоснованный судебный акт в соответствии с нормами материального права, регулирующими спорные отношения.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кемеровской области от 03.06.2021, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2021 по делу N А27-4206/2021 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кемеровской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.А. Зиновьева

Судьи

Е.Ю. Демидова М.А. Севастьянова