Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 июня 2022 г. N Ф04-2217/22 по делу N А45-16663/2021

г. Тюмень

21 июня 2022 г.

Дело N А45-16663/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 июня 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Севастьяновой М.А.,

судей Дерхо Д.С.,

Зиновьевой Т.А.,

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел кассационную жалобу мэрии города Новосибирска на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 12.09.2021 (судья Векшенов Д.В.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2022 (судьи Павлюк Т.В., Бородулина И.И., Хайкина С.Н.) по делу N А45-16663/2021 по иску общества с ограниченной ответственностью "Формула недвижимости" (630040, Новосибирская область, город Новосибирск, улица Кедровая, дом 53, ОГРН 117547604239, ИНН 5402030822) к мэрии города Новосибирска (630099, Новосибирская область, город Новосибирск, Красный проспект, дом 34, ОГРН 045402490100, ИНН 5406285846) о признании недействительным постановления.

В заседании приняла участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Формула недвижимости" - Бикунова В.В. по доверенности от 07.05.2021.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Формула недвижимости" (далее - общество, ООО "Формула недвижимости") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области к мэрии города Новосибирска (далее - мэрия) о признании недействительным постановления от 21.04.2021 N 1295 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 12.09.2021, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2022, заявленные требования удовлетворены. Постановление мэрии от 21.04.2021 N 1295 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства признано недействительным. Суд обязал мэрию в десятидневный срок со дня вступления судебного акта в законную силу принять решение о предоставлении ООО "Формула недвижимости" разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 54:35:064190:123 площадью 4 506 кв. м, по адресу: Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Титова и объекта капитального строительства - зона объектов здравоохранения (ОД-3) - "гостиничное обслуживание (4.7) - гостиницы; объекты временного проживания".

Не согласившись с решением и постановлением, мэрия обратилась с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных обществом требований.

В обоснование жалобы заявитель ссылается на следующее: оспариваемое постановление принято мэрией не только ввиду отрицательного мнения граждан в период общественных слушаний, но и в связи с тем, что согласно проекту планировки территории земельный участок с кадастровым номером 54:35:064190:123 расположен в зоне планируемого размещения объекта - зона объектов здравоохранения, в которой не предполагается размещение объектов гостиничного обслуживания, при этом на всей территории квартала расположены объекты здравоохранения - городская клиническая больница N 34, станция скорой помощи и иные объекты вспомогательного значения; ссылка суда первой инстанции на то, что градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 54:35:064190:123 (далее - ГПЗУ) от 06.09.2017 N Ru 5430300008177 содержит сведения о наличии условно разрешенного вида использования данного участка - гостиничное обслуживание, является необоснованной, поскольку данные сведения имеют отношение к периоду выдачи данного ГПЗУ; заключив договор аренды земельного участка для строительства административного здания общественного назначения, общество тем самым реализовало свое право на использование земельного участка в соответствии с установленным видом его разрешенного использования; в решении суда не установлено, нарушает ли оспариваемое постановление права и законные интересы заявителя; избранный судом способ защиты нарушенного права общества является несоразмерным нарушенному праву, кроме того, выдача разрешения на условно разрешенный вид использования имеет установленную процедуру.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит отказать в ее удовлетворении, ссылается на законность принятых по делу судебных актов.

В судебном заседании представитель общества поддержала доводы отзыва.

Учитывая надлежащее извещение мэрии о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрена в отсутствие ее представителей.

Проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судом норм материального и соблюдение процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, суд округа приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, между мэрией города Новосибирска (арендодатель) и ООО "Скай" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка от 11.04.2017 N 127754р, согласно которому на основании постановления мэрии от 02.02.2017 N 468 в аренду для строительства административного здания общественного назначения передан земельный участок с кадастровым номером 54:35:064190:123 площадью 4 506 кв. м, расположенный по адресу: Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Титова (пункты 1.1., 1.2 договора).

Договор заключен на срок с 11.04.2017 по 10.04.2027 (пункт 1.3 договора).

На основании договора от 28.11.2017 N 4 права и обязанности арендатора по указанному договору аренды перешли к ООО "Строительный концерн "Метаприбор".

Мэрия выдала ООО "Строительный концерн "Метаприбор" разрешение на строительство административного здания от 04.06.2018 N 54-Ru54303000-107-2018.

В настоящее время на земельном участке расположен объект незавершенного строительства с кадастровым номером 54:35:064190:126, проектируемое назначение: административное здание.

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 04.12.2019 N 877 в приложение 2 к решению Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О правилах землепользования и застройки города Новосибирска" внесены изменения, а именно пунктом 1.70 в границах территории земельного участка с кадастровым номером 54:35:064190:123 установлена зона объектов здравоохранения (ОД-3) согласно приложению 70.

На основании договора от 12.05.2020 N 5 передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 11.04.2017 N 127754р ООО Строительный концерн "Метаприбор" передало права и обязанности арендатора ООО "Формула недвижимости".

На основании договора купли-продажи от 12.05.2020 к ООО "Формула недвижимости" перешло право собственности на объект незавершенного строительства с кадастровым номером 54:35:064190:126.

03.12.2020 общество обратилось в комиссию по подготовке правил землепользования и застройки города Новосибирска с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Новосибирск, Ленинский район, ул. Титова, кадастровый номер земельного участка 54:35:064190:123, площадь 4 506 кв. м - гостиничное обслуживание (4.7): гостиницы; объекты для временного проживания.

04.02.2021 в бюллетене органов местного самоуправления N 4 опубликовано постановление мэрии от 03.02.2021 N 265 "О проведении общественных обсуждений по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства", в том числе по обращению общества, объявлено о сроке общественных обсуждений с 04.02.2021 по 04.03.2021.

Заключение о результатах общественных обсуждений по проекту подготовлено и оформлено 01.03.2021, опубликовано в Бюллетене органов местного самоуправления от 04.03.2021 N 8.

05.03.2021 комиссией подготовлены рекомендации главе местной администрации, в которых предложено не предоставлять разрешение на условно разрешенный вид использования, поскольку комиссия сочла, что строительство гостиницы на данном участке не соответствует целям и задачам больничного комплекса, который занимает примыкающую территорию; не удовлетворяет запросам жителей города на объекты здравоохранения. Комиссия выразила мнение о том, что на данном земельном участке необходимо возводить малоэтажный корпус больницы или поликлинику, в крайнем случае, иные объекты для нужд здравоохранения.

Предложение комиссии основано на мнении 4 граждан, участвовавших в общественных обсуждениях, указавших на нецелесообразность строительства гостиницы в связи с недостаточностью объектов здравоохранения.

Постановлением мэрии от 21.04.2021 N 1295 обществу отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства (зона объектов здравоохранения (ОД-3) - "гостиничное обслуживание (4.7): гостиницы; объекты для временного проживания".

Ссылаясь на отсутствие у мэрии оснований для отказа в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства, общество обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего: заключение комиссии по результатам публичных слушаний не учитывает, что трое из четырех граждан, принявших участие в общественных обсуждениях, и, указавших на недостаточность поликлиник на испрашиваемой территории, проживают в иных районах г. Новосибирска; Генеральным планом города Новосибирска в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 24.03.2021 N 105 "О внесении изменений в решение Совета депутатов г. Новосибирска от 26.12.2007 N 824 "О генеральном плане города Новосибирска" земельный участок с кадастровым номером 54:35:064190:123 отнесен к общественно-деловой функциональной зоне, параметры которой допускают размещение объектов гостиничного обслуживания; в изначально выданном обществу ГПЗУ от 06.09.2017 вид разрешенного использования "гостиничное обслуживание" (4.7) указан в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка (пункт 1.15); согласно проекту планировки территории, ограниченной ул. Станиславского, полосой отвода Западно-Сибирской железной дороги, перспективной городской магистралью непрерывного движения, руслом реки Тулы, в Кировском и Ленинском районах, утвержденному постановлением мэрии от 23.03.2019 N 1129, в зоне здравоохранения в квартале 310.03.03.02 - по месту расположения арендованного обществом земельного участка предусмотрен условно разрешенный вид использования земельного участка "гостиничное обслуживание (4.7)", аналогичная информация приведена и в выданном обществу ГПЗУ от 12.05.2021.

Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции о наличии оснований для признания обжалуемого обществом отказа незаконным.

Оснований для отмены обжалуемых мэрией судебных актов судом округа не установлено.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ).

Использование земельных участков, градостроительная деятельность осуществляются в установленном законодательством порядке с учетом регламентации уполномоченными органами правил землепользования и застройки исходя из территориального зонирования и вида разрешенного использования.

Согласно части 6 статьи 37 ГрК РФ предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства определен статьей 39 ГрК РФ и предусматривает обязательное проведение публичных слушаний.

Так, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

Исходя из указанных в части 8 данной статьи рекомендаций, глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

На основании приведенных положений одним из этапов получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Как разъяснено в пункте 4 Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, анализ норм статьи 39 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что решение о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято органом местного самоуправления только при соблюдении указанных в названной статье административных процедур, в том числе организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Иное означало бы предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере.

Общественные обсуждения или публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение, проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (часть 3 статьи 5.1 ГрК РФ).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15.07.2010 N 931-О-О к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, т.е. не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Выраженное участниками общественных обсуждений мнение относительно выдачи заинтересованным лицам разрешения на условно разрешенный вид использования имеет рекомендательный характер, как отказ от учета этого мнения, так и учет такового должны быть мотивированы органом, принимающим решение по результату рассмотрения заявления о выдачи указанного разрешения.

Исследовав и оценив доводы участвующих в деле лиц, представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи по правилам статей 64, 67, 68, 71 АПК РФ, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, испрашиваемый заявителем условно разрешенный вид использования предусмотрен Генеральным планом города Новосибирска в редакции от 24.03.2021, проектом планировки территории, ограниченной ул. Станиславского, полосой отвода Западно-Сибирской железной дороги, перспективной городской магистралью непрерывного движения, руслом реки Тулы, в Кировском и Ленинском районах, утвержденным постановлением мэрии от 23.03.2019 N 1129; того, что учет мэрией трех из четырех участников публичных слушаний по вопросу общества, не является верным, поскольку не соответствует требованию части 3 статьи 5.1 ГрК РФ об участии в общественных слушаниях граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение; отсутствия обоснования мэрией достаточности мнения другого участника общественных слушаний, высказавшего свое мнение о нецелесообразности размещения гостиничного объекта по причине недостаточности объектов здравоохранения, в том числе применительно к существующей обязанности общества осуществлять строительство того объекта, для возведения которого предоставлен земельный участок, - административное здание общественного назначения, то есть который также как и гостиница, не является медицинским учреждением.

Такие установленные судом фактические обстоятельства мэрией не опровергнуты.

Вопреки доводу кассационной жалобы иного основания для отказа в выдаче обществу испрашиваемого разрешения, кроме как учет результата общественных обсуждений, в обжалуемом отказе не изложено.

Ссылка мэрии на отсутствие у суда первой инстанции оснований для принятия во внимание ГПЗУ от 06.09.2017, содержащих информацию о наличии в территориальной зоне расположения предоставленного обществу земельного участка такого одного из основных видов разрешенного использования земли как гостиничное обслуживание, по той причине, что обществу выданы новые ГПЗУ от 12.05.2021, судом округа не может быть признано допущенной судебной ошибкой. Так, ссылка суда на ГПЗУ от 06.09.2017 сделана судом не в качестве основания для признания обжалуемого постановления незаконным, а применительно к положениям приложения N 3 "Особенности применения разрешительных режимов, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации" к постановлению Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 440 "О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 - 2022 годах", согласно которым на один год продлен срок использования информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, для целей, предусмотренных пунктом 2 части 7, пунктами 3 и 4 части 21.15 статьи 51, части 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае, если указанный срок истекает после дня вступления в силу настоящего постановления до 1 января 2021 года.

Таким образом, в ситуации отсутствия нового ГПЗУ общество могло использовать информацию, содержащуюся в ГПЗУ от 06.09.2017 об основном виде разрешенного использования земельного участка - гостиничное обслуживание, выбор которого обществом, в силу части 4 статьи 37 ГрК РФ, не требовал дополнительных разрешений и согласования.

Указание судом первой инстанции на ГПЗУ от 06.09.2017 в обстоятельствах действия ГПЗУ от 12.05.2021, содержащего ссылку на градостроительную документацию, определяющую гостиничное обслуживание в качестве условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства применительно к рассматриваемой территории, в силу вышеизложенного, не привело к принятию неправильного судебного акта по делу.

Поскольку в нарушение положений части 1 статьи 65 АПК РФ, статьи 198 АПК РФ мэрией не доказана законность принятого ею постановления, при этом при отсутствии оснований для отказа в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования и при предусмотренном зонированием территории таком виде использования в качестве условного, обжалуемый отказ нарушает права и законные интересы заявителя, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования общества в полном объеме.

Доводы кассационной жалобы направлены на иную оценку доказательств, надлежащим образом исследованных и оцененных судами обеих инстанций.

Между тем переоценка доказательств процессуальным законодательством не отнесена к компетенции арбитражного суда округа (статья 286 АПК РФ).

Суд округа отмечает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на установленных ими при рассмотрении дела фактических обстоятельствах, представленных доказательствах, правильном применении норм материального и процессуального права.

На основании вышеизложенного кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Аргумент мэрии о несоразмерности избранного судом способа восстановления нарушенного права общества являлся предметом исследования суда апелляционной инстанции и обоснованно им отклонен. Полагая, что следовало обязать орган местного самоуправления вновь провести процедуру рассмотрения заявления общества с проведением общественных обсуждений, мэрия безосновательно не учитывает, что соответствующая процедура была проведена, ее результат получен.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 12.09.2021 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2022 по делу N А45-16663/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Севастьянова

Судьи

Д.С. Дерхо Т.А. Зиновьева