Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 декабря 2022 г. N Ф04-6920/22 по делу N А03-2165/2022

г. Тюмень

26 декабря 2022 г.

Дело N А03-2165/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 декабря 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Зиновьевой Т.А.,

судей Дерхо Д.С.,

Сириной В.В.-

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств веб-конференции помощником судьи Балабановой Е.Г. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Кондитерская фирма "Алтай" на решение от 31.05.2022 Арбитражного суда Алтайского края (судья Винникова А.Н.) и постановление от 22.08.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Зайцева О.О., Кривошеина С.В.) по делу N А03-2165/2022 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кондитерская фирма "Алтай" (656064, Алтайский край, г. Барнаул, тракт Павловский, д. 58А, ОГРН 1072222000850, ИНН 2222062530) о признании недействительным постановления администрации города Барнаула от 04.02.2022 N 122 "Об отмене постановления администрации города от 02.08.2019 N 1222 "Об утверждении проекта межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58", с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованного лица - администрации города Барнаула Алтайского края (656056, Алтайский край, г. Барнаул, проспект Ленина, 18, ОГРН 1042202280251, ИНН 2225066269).

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Алтайского края (судья Смотрова Е.Д.) в судебном заседании приняли участие представители: администрации города Барнаула Алтайского края - Насыров Олег Игоревич по доверенности от 15.12.202 (сроком действия по 31.12.2022); общества с ограниченной ответственностью "Кондитерская фирма "Алтай" - Шефер Оксана Александровна по доверенности от 02.07.2020 (сроком действия на три года), Аленникова Ирина Петровна по доверенности от 17.02.2022 (сроком действия на 1 год).

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Кондитерская фирма "Алтай", г. Барнаул (далее - ООО "КФ "Алтай", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края к администрации города Барнаула Алтайского края (далее - администрация, заинтересованное лицо) с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Барнаула от 04.02.2022 N 122 "Об отмене постановления администрации города от 02.08.2019 N 1222 "Об утверждении проекта межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58".

Решением от 31.05.2022 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 22.08.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, общество обратилось в суд округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 31.05.2022 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 22.08.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда полностью, принять новый судебный акт.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает на то, что нахождение спорного земельного участка в двух функциональных зонах и установление границ территориальных зон с незначительным отступлением от границы функциональной зоны (разница в границах зон не превышает 6 метров) не противоречит и не нарушает Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением городской Думы от 26.02.2010 N 245 (далее - Генеральный план).

Определением от 01.12.2022 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа в судебном заседании объявлен перерыв до 08.12.2022.

Определением от 08.12.2022 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа рассмотрение кассационной жалобы отложено до 20.12.2022.

Определением от 19.12.2022 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа произведена замена судьи Севастьяновой М.А. в составе суда по рассмотрению кассационной жалобы на судью Дерхо Д.С. на основании пункта 3 статьи 18 АПК РФ; рассмотрение кассационной жалобы начато с начала.

В материалы дела от заявителя поступили дополнительные пояснения, в которых он указывает на соответствие отмененного проекта межевания Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 25.12.2019 N 447 (далее - Правила землепользования и застройки), которые разработаны и утверждены в соответствии с Генеральным планом. Проект межевания устранял все несоответствия и приводил правовой режим использования земельных участков в соответствие с действующей градостроительной документацией.

В своих письменных пояснениях администрация ссылается на тот факт, что Генеральный план не является документом, который устанавливает границы красных линий, а является документом, который определяет функциональную зону конкретной территории и тем самым устанавливает способы ее использования. Также администрация указала, что образование земельных участков путем перераспределения земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, указанных в проекте межевания 2019 года, не относится к случаям, установленным подпунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Утвержденный проект межевания 2019 года не разрешал вопросы, связанные с перераспределением земельных участков.

В итоговом судебном заседании представители сторон поддержали свои процессуальные позиции, с учетом дополнительных пояснений.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы с дополнениями, отзыва на нее также с дополнениями, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ, законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, администрацией постановлением от 02.08.2019 N 1222 утвержден проект межевания территории в границах квартала 22:63:030317 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: г. Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58к, на которых располагаются административный и производственный корпуса общества.

Указанный проект межевания 2019 года не был реализован ООО "КФ "Алтай" по причине отсутствия в нем этапности формирования земельных участков, так как перераспределению подлежали 3 земельных участка (тракт Павловский 58а, 58д, 58к). При этом перераспределение осуществлялось за счет земельного участка муниципальной собственности и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Учитывая данное обстоятельство, ООО "КФ "Алтай" обратилось в администрацию с заявлением о внесении изменений в проект межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58к.

По результатам рассмотрения заявления принято постановление администрации от 29.04.2021 N 650 "Об отклонении проекта по внесению изменений в проект межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58к".

ООО "КФ "Алтай", не согласившись с данным решением, обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании незаконным постановления администрации от 29.04.2021 N 650 "Об отклонении проекта по внесению изменений в проект межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58к".

В ходе рассмотрения указанного заявления в суде администрацией выявлено, что в соответствии с фрагментом карты функциональных зон Генерального плана, действующего на момент утверждения проекта межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137, в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58к, образуемые земельные участки предлагались к формированию в двух функциональных зонах.

Полагая, что указанное обстоятельство в соответствии с частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и со статьей 42 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 09.10.2012 N 834 (далее - Правила землепользования и застройки N 834), являлось самостоятельным основанием для отклонения документации по планировке территории (несоответствие документам территориального планирования), администрацией принято постановление от 04.02.2022 N 122 "Об отмене постановления администрации от 02.08.2019 N 1222 "Об утверждении проекта межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58к".

Ссылаясь на то, что принятием данного постановления администрация лишила ООО "КФ "Алтай" возможности оформить перераспределение земельных участков, противоречие данного правового акта закону и иным правовым актам, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 198, 200, 201 АПК РФ, статьями 1, 9, 18, 30, 31, 34, 45, 46 ГрК РФ, разъяснениями, изложенными в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 6/8), статьей 38 Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности постановления администрации от 04.02.2022 N 122 "Об отмене постановления администрации города от 02.08.2019 N 1222 "Об утверждении проекта межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58". Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции полагает, что данные выводы судов сделаны при неправильном применении норм материального права и неполном исследовании обстоятельств дела.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

Таким образом, на основании действующих норм права, регламентирующих общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, администрация вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства.

Как указано в пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 21), рассмотрение дел по правилам главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Как указано в пункте 17 Постановления N 21, осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Таким образом, реализация органом местного самоуправления предусмотренных полномочий по отмене ранее принятого акта не может и не должна основываться только на формальном праве его отмены.

Орган местного самоуправления должен доказать несоответствие отменяемого акта требованиям действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону, не нарушать права и законные интересы заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. В силу части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как установлено положениями части 3 статьи 9 ГрК РФ, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Статьей 1 ГрК РФ установлено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Из пункта 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В силу положений статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и функциональное назначение.

Из приведенных выше норм ГрК РФ следует, что территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению, исходя из назначения территорий.

Таким образом, как верно указано судами, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определен статьей 45 ГрК РФ, особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа установлены статьей 46 ГрК РФ.

Частью 10 статьи 45 ГрК РФ определено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 1 статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5 статьи 46 ГрК РФ).

Основанием для отклонения документации по планировке территории, подготовленной лицами, указанными в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, и направления ее на доработку является несоответствие такой документации требованиям, указанным в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса. В иных случаях отклонение представленной такими лицами документации по планировке территории не допускается (часть 13.1 статьи 46 ГрК РФ).

Как установлено судами, проект межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тр. Павловский, 58а, 58д, 58к, утвержден 02.08.2019 администрацией постановлением N 1222. В соответствии с фрагментом карты функциональных зон, образуемые земельные участки в проекте межевания предлагались к формированию в двух функциональных зонах: "Производственная зона" и "Зона транспортной инфраструктуры".

В то же время в соответствии с положениями Правил землепользования и застройки образуемые в соответствии с проектом межевания земельные участки расположены в границах одной территориальной подзоны - ПК-1.3, которая включена в территориальную зону ПК-1 "Производственная зона".

Отклоняя доводы заявителя о достаточности соответствия проекта межевания территории Правилам землепользования и застройки, суды указали, что одним из предусмотренных частью 10 статьи ГрК РФ основанием для отказа в утверждении проекта межевания территории является его противоречие документам территориального планирования, к которым относится, в том числе Генеральный план.

Несоответствие утвержденного проекта межевания территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137 документам территориального планирования в соответствии с подпунктом 6 пункта 13 статьи 38 Правил землепользования и застройки городского округа, по мнению судов, является самостоятельным основанием для отклонения документации по планировке территории.

Суды пришли к выводу, что постановление администрации от 02.08.2019 N 1222 противоречило Генеральному плану городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденному решением Барнаульской городской Думы от 26.02.2010 N 245, действовавшему на момент утверждения проекта межевания, поскольку в связи с изменением границ земельных участков по адресам: город Барнаул, тракт Павловский, 58а, 58д, 58к, образуемые земельные участки предлагались к формированию в двух функциональных зонах, что в соответствии с частью 10 статьи 45 ГрК РФ и со статьей 42 Правил землепользования и застройки, являлось самостоятельным основанием для отклонения документации по планировке территории (несоответствие документам территориального планирования).

Ввиду этого суды посчитали, что администрация постановлением от 04.02.2020 N 122 в порядке самоконтроля правомерно отменила вышеуказанное постановление.

Между тем судами оставлено без внимания, что пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Согласно части 1 статьи 26 ГК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется путем:

1) подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;

2) принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

3) создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Частью 5 статьи 26 ГК РФ установлено, что реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

Вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства (уполномоченным органом не представлены доказательства), подтверждающие реализацию документов территориального планирования (Генерального плана) в части строительства (размещения) объектов местного значения.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.04.2021 N 308-ЭС20-22095, само по себе утверждение (изменение) генерального плана поселения, городского округа не влечет изменения правового режима земельных участков, при отсутствии доказательств реализации документов территориального планирования.

Разрешая заявленные требования, суды двух инстанций не учли, что Генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Как следует из положений статей 1, 7, 85 ЗК РФ, правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Следовательно, отнесение земельного участка к функциональной зоне транспортной инфраструктуры не исключает использование такого земельного участка в соответствии с установленной в отношении этого участка территориальной зоной и градостроительным регламентом.

Также суды сделали неверный вывод о том, что нахождение земельного участка в двух функциональных зонах создает неопределенность его правового режима.

Положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

В отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство такого требования не содержит.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.07.2022 N 78-КАД22-11-К3, установление в отношении земельного участка функциональных зон, одна из которых фактически является территорией общего пользования, само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Следовательно, вывод судов о незаконности включения в утвержденный проект межевания границ формируемых земельных участков, находящихся в двух функциональных зонах, противоречит положениям градостроительного законодательства и приведенным разъяснениям.

Кроме того, делая вывод о противоречии утвержденного в 2019 году проекта межевания территории положениям Генерального плана и градостроительному законодательству, судами не установлены и не проанализированы обстоятельства, предшествующие разработке и утверждению отмененного проекта, несмотря на то, что указанные обстоятельства имеют существенное значение для рассмотрения настоящего спора.

Так, судами не приняты во внимание доводы подателя жалобы о том, что в рамках сложившегося с момента строительства фабрики (в 1980-е годы) землепользования общество фактически использовало не только принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с разрешенным использованием "под существующую территорию кондитерской фабрики", но и часть участка шириной 6 м, находящегося в муниципальной собственности с разрешенным использованием "для общего пользования (уличная сеть)".

Судами не учтено, что целью утверждения проекта межевания территории было намерение общества легализовать сложившееся землепользование посредством перераспределения спорных земельных участков, возможность данного перераспределения не проанализирована.

Согласно пункту 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок (абзац второй пункта 1 статьи 11.7 ЗК РФ).

Допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункт 3 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ).

Следовательно, в предмет исследования по настоящему спору входят вопросы наличия возможности перераспределения спорных земельных участков применительно к соблюдению правил градостроительного и земельного законодательства, применяемых при формировании земельных участков с целью их рационального использования и охраны земель, недопущению вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости (пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ).

При этом доводы администрации, возражающей относительно самой возможности перераспределения земельных участков, должны быть оценены с точки зрения законности, последовательности и предсказуемости действий публично-правовых образований, отсутствия в течение длительного времени у муниципальных органов интереса к данному объекту.

В частности, судам следовало принять во внимание, что постановлением от 08.11.2018 N 1867 был утвержден проект межевания части территории в границах кадастрового квартала 22:63:030137, в результате которого красные линии, ранее проходящие по территории землепользования фабрики, были вынесены за пределы огражденного участка, в результате чего разрешенное использование части земельного участка 22:63:000000:1414 "для общего пользования (уличная сеть)" фактически изменено.

Реализация органами власти своих полномочий, в том числе в сфере земельных отношений, должна осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования и правоприменительной деятельности, недопустимость совершения произвольных и противоречивых распорядительных действий при реализации нормативно определенной компетенции, с целью обеспечения предсказуемости условий осуществления хозяйственной деятельности, зависящих от реализации органами власти своих полномочий, что позволит участникам соответствующих правоотношений в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 4 апреля 2006 года N 89-О, от 12.05.2021 N 4-КАД21-9-К1 и другие).

Согласно позиции Европейского суда по правам человек изложенной в постановлении Европейского Суда по жалобе N 71462/17 "Кочергин против Российской Федерации" (вынесено и вступило в силу 24.09.2019) ошибки или оплошности государственных органов должны улучшать положение лиц, которых они касаются, особенно тогда, когда речь не идет ни о каком другом противоположном частном интересе. Иными словами, риск ошибки государственного органа должно нести государство, и эти упущения нельзя исправлять за счет лиц, чьи интересы они затрагивают (Постановление Европейского Суда по делу "Гаши против Хорватии" (Gashi v. Croatia) от 13.12.2007, жалоба N 32457/05).

Однако судами не установлено, каков правовой статус части земельного участка, на который претендует общество, после изменения границ красных линий, возможно ли его самостоятельное существование в качестве объекта гражданских прав исходя из имеющейся площади и фактического местоположения; дальнейшая правовая судьба данного объекта недвижимости тем самым не определена.

Таким образом, сделав вывод о законности отмены администрацией постановления от 02.08.2019 N 1222, суды формально разрешили спор, ограниченный лишь исследованием соответствия проекта межевания территории положениям Генерального плана, без исследования и оценки всей совокупности обстоятельств дела.

Допущенные при рассмотрении дела нарушения норм материального и процессуального права, повлекли неполное исследование всех значимых для дела обстоятельств, которые, исходя из предмета и оснований иска, входят в предмет доказывания (статьи 6, 8, 9, 168, 170 АПК РФ), и не могут быть устранены судом кассационной инстанции, поскольку для этого требуется установление фактических обстоятельств дела посредством исследования и оценки доказательств.

При таких обстоятельствах неполное установление и исследование судом всех обстоятельств спора является основанием для направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное в настоящем постановлении, правильно определить все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, в частности касающиеся территориального планирования муниципального образования, возможности формирования спорных земельных участков, в том числе посредством их перераспределения, оценить действия заявителя с точки зрения добросовестности, а администрации в области градостроительного проектирования - разумности и последовательности, предпринять исчерпывающие меры для полного и всестороннего исследования доказательств и установления юридически значимых обстоятельств дела; разрешить спор при правильном применении норм материального и процессуального права, в том числе решить вопрос о распределении судебных расходов, включая расходы по кассационной жалобе.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 31.05.2022 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 22.08.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-2165/2022 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Алтайского края.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.А. Зиновьева

Судьи

Д.С. Дерхо В.В. Сирина